1. Оценка политической ситуации
После 8 августа 2008 года, когда было принято решение о применении российских Вооруженных сил для отражения грузинской агрессии в отношении Южной Осетии, мы живем в новой политической реальности.
Россия не смогла предотвратить катастрофу Цхинвала и спасти гражданскую инфраструктуру Южной Осетии, однако ей удалось избежать катастрофы собственной государственности.
Отказ от прямого военного ответа на агрессию против российских миротворцев и находящихся под их защитой жителей Южной Осетии (каковой был весьма вероятен до 14:00 мск 8 августа) полностью делегитимировал бы российскую власть в глазах собственного населения и сделал бы невозможным ее контроль над Северным Кавказом. Кроме того, он обнулил бы международный статус России (прежде всего, в глазах всех тех стран и сил, которые сегодня прямо или косвенно протестуют против агрессивных действий РФ).
Решение о вводе регулярных российских войск (дополнительных миротворческих сил) на территорию Южной Осетии (ЮО) – это первое геополитически и исторически значимое решение нового президента России Дмитрия Медведева, которое, независимо от субъективных пожеланий и переживаний его самого и его близкого окружения, станет во многом системообразующим для политической повестки ближайшего периода его правления.
Позволив избежать худшего, оно, как это и бывает в истории, ввело нас в полосу новых вызовов, среди которых до последних дней преобладали военные и гуманитарные. Но сегодня на первый план выдвигаются вызовы международно-политического характера.
Мы не сомневаемся в том, что российская армия, несмотря на все ее кричащие проблемы, на сегодняшний день сильнее грузинской, но весьма сомневаемся в способности нашей политической элиты в целом и дипломатии в частности, на базе устоявшихся в ней позиций и подходов, обеспечить для России политическую победу по итогам войны в Осетии. Поэтому считаем необходимым определить объективные приоритеты российского государства именно на этом направлении.
Наиболее насущной, ближайшей задачей является обоснование действий России по защите Южной Осетии и Абхазии с международно-правовой точки зрения.
Несмотря на доминирующий антироссийский настрой общественного мнения в США, а также странах-членах Евросоюза и НАТО, у российской дипломатии в этом вопросе объективно есть довольно сильные позиции.
В ее руках – два серьезных козыря.
Первый аргумент, оправдывающий действия российской стороны, таков. Согласно своему мандату, миротворческие силы России представляют собой заслон между враждующими сторонами. Но это не физический заслон, а заслон политический. В силу своей относительной немногочисленности, миротворцы заведомо неспособны пресечь подготовленное и массированное наступление одной из сторон. Однако нападение на миротворцев, согласно их мандату, считается нападением на то государство, которое они представляют. Со всеми вытекающими международно-правовыми последствиями. В этом смысле, Россия реагировала не на агрессию Грузии против Южной Осетии (которая формально признается частью Грузии), а на агрессию Грузии – против России (в лице ее миротворцев).
Оспорить правомерность этой реакции невозможно (при признании фактов нападения на миротворцев).
Второй аргумент в пользу российской стороны: грузинская сторона на территории Южной Осетии 7-10 августа совершала преступления против человечности.
Таким образом, задача-минимум российской дипломатии – обосновать российское военное вмешательство вполне решаема при помощи тех инструментов, которыми наша дипломатия уже располагает. Т.е. в рамках инерционной модели аргументации.
Но задача следующего порядка посредством применения подобной аргументационной модели уже не решаема. Это - задача обоснования дальнейшего российского присутствия в регионе. Россия может обосновать свои действия в рамках миротворческого мандата образца 1992 года. Но проблема в том, что вскоре после окончания «операции по принуждению к миру» этот миротворческий мандат отказывается исчерпан. Пусть не в международно-правовом, а в международно-политическом смысле слова. В отличие от конфликта 1992 года, война 2008 года оценена заинтересованными сторонами и включенными наблюдателями не как грузино-югоосетинская, а как грузино-российская война из-за Южной Осетии. В риторике официальных лиц США и ЕС этот сдвиг уже произошел, и он был вполне ожидаем. В данном случае пенять на «двойные стандарты» западных партнеров не приходится. Россия сегодня объективно, невзирая на юридическую казуистику, является одной из сторон конфликта, а не внешним силовым посредником в его разрешении.
Это значит, что, в соответствии с существующими стандартами и обыкновениями, мировое сообщество в лице США и, вероятно, ЕС будет настаивать на формировании новой миротворческой миссии в зоне грузино-российского конфликта.
Государственный секретарь США Кондолиза Райс уже заявила о необходимости формирования в регионе «действительно независимого» международного миротворческого контингента (в вопросе о его составе западные партнеры, возможно, будут готовы идти на некоторые компромиссы).
Такое развитие событий чревато серьезным поражением России в суверенитете. Россия будет низведена на уровень стран бывшей Югославии. У нашей страны будут полностью связаны руки в регионе, который для нее де-факто является внутренним (в силу хорошо понятных этнополитических и социально-экономических причин).
Иными словами, при ошибочном, т.е. в данном случае инерционном поведении России на международной арене, наша страна может превратиться из субъекта миротворческой политики в ее бесправный, безгласный объект.
Это может стать ударом по российской государственности – причем не менее тяжелым, чем тот, которого мы едва избежали 8 августа.
С другой стороны, представим себе, что России удается «по умолчанию» пролонгировать формат своего миротворческого присутствия в Южной Осетии. То есть присутствия в военном отношении – чисто символического, дающего Южной Осетии не военный, а политический заслон, т.е. гарантии вмешательства в случае нападения.
Теперь нам известно, какова цена зазора между прямой – военной - и косвенной - политической - защитой, который заложен в логике миротворческого мандата. Эта цена – тысячи жизней и годы лишений для местного населения. Обрекать осетин - после гекатомб Беслана-2005 и Цхинвала-2008 - на неопределенно долгое ожидание очередного витка геноцида, с моральной точки зрения, просто невозможно.
А в периоды войн мораль становится непреложной политической силой.
Кроме того, миротворческий формат, пусть даже под эгидой России, предполагает полное признание территориальной целостности Грузии и соответственно, признание гипотетической возможности возвращения де-факто государств Абхазии и Южной Осетии в лоно грузинского государства. После случившегося в Южной Осетии 7-10 августа 2008 года признание Россией этой возможности, даже в качестве гипотетической, недопустимо.
Это косвенно подтвердил и Дмитрий Медведев. По информации официального сайта Президента РФ, Дмитрий Медведев в телефонном разговоре с Николя Саркози подчеркнул, что «в политическом плане агрессия Грузии обрушила процесс поиска мирных решений для урегулирования грузино-югоосетинской проблемы. Таким образом, по сути, руководство Грузии нанесло невосполнимый ущерб целостности собственного государства».
Действительно, в современных условиях – и в перспективе еще нескольких поколений - добровольное возвращение непризнанных республик Абхазии и Южной Осетии в состав Грузии представить себе совершенно невозможно.
Фактически, как для России, так и для других сторон конфликта сложилась патовая ситуация, единственным приемлемым выходом из которой является официальное государственное признание Республики Южная Осетия и Абхазской Республики (без претензий на их вхождение в состав России в обозримом историческом будущем) со стороны Российской Федерации.
В таком случае Россия избавляется от статуса агрессора, который она, вопреки распространенному мнению, с международно-правовой точки зрения еще не приобрела (хотя исключать этого отнюдь не приходится), но приобретет в случае своего отказа уходить из региона – под международные гарантии – после завершения операции по принуждению к миру. Россия сможет присутствовать в регионе в качестве военного гаранта независимости и территориальной целостности двух новых государств, по инициативе / просьбе народов и законно избранных властей этих государств.
В дальнейшем на основе этого решения Москва сможет приступить к урегулированию статуса Приднестровской Молдавской Республики (ПМР).
2. Основания и прецеденты
Мы неоднократно говорили о том, что международно-правовых оснований для признания де-факто государств постсоветского пространства, гарантами независимости которых выступает Россия, вполне достаточно. (См., в частности, Меморандум ИНС «Признание Приднестровья как залог будущего России»). Достаточно и прецедентов аналогичных действий со стороны членов мирового сообщества.
В качестве основных можно назвать:
В рамках данного меморандума нет необходимости говорить об этих прецедентах подробнее, они хорошо известны в политическом и экспертном сообществах.
Несомненно, у США и их европейских партнеров по НАТО было несопоставимо меньше международно-правовых оснований для легитимации независимости Косово, чем у Российской Федерации - в случае с де-факто государствами Южного Кавказа. Вопрос состоит не в наличии или отсутствии прецедентов, а в способности их применить.
3. Последствия признания Абхазии и Южной Осетии
Перечислим основные последствия рекомендуемого решения (как положительные, так и отрицательные).
3.1. Для внутренней политики и российской государственности:
3.2. Для внешней политики и положения России на международной арене.
- во-первых, дохийский раунд переговоров по ВТО показал, что эта международная организация находится в глубоком кризисе; после того, как противоречия между развитыми и развивающимися странами по вопросу о регулировании продовольственного рынка и дотировании сельскохозяйственного производства оказались непримиримыми, с высокой вероятностью можно предположить, что мировая торговля будет развиваться не столько на основе единых общеобязательных правил, сколько на базе двусторонних соглашений и региональных альянсов
- во-вторых, вступление в эту «проблемную» организацию не откроет внешних рынков для российского экспорта, зато серьезно ограничит суверенные полномочия государства по контролю над финансовой системой, регулированию внутреннего рынка и стимулированию производства; в частности, обязательствами перед ВТО обосновывается постепенное повышение внутренних цен на энергоносители до мировых, которое нанесло бы большой удар по перспективам реиндустриализации России и существенно ухудшило бы социальную обстановку
Несомненно, основными в числе названных международно-политических последствий являются те, что связаны с развитием взаимоотношений России со странами Запада. В краткосрочном плане рекомендуемое решение приведет к углублению кризиса в наших взаимоотношениях. Но в среднесрочной и долгосрочной перспективе эта мера будет, скорее, способствовать их нормализации.
Можно с уверенностью сказать, что после признания Москвой Абхазии и Южной Осетии в Вашингтоне и Брюсселе вздохнут с облегчением: будет ликвидирован взрывоопасный очаг региональной напряженности и источник постоянных рисков в отношениях западных стран с Москвой.
Для Европейского Союза стабилизация в регионе, которой, несомненно, будет способствовать российское решение о признании де-факто государств, объективно важна. Вашингтон, как обычно, не прочь поиграть в управляемый хаос. Но его интерес в стабилизации тоже присутствует – это трубопроводные маршруты транспортировки энергоносителей из Центральной Азии, главными из которых являются нефтепровод Баку-Тбилиси-Джейхан и газопровод Баку-Тбилиси-Эрзерум (по которому, в случае постройки Транскаспийского газопровода, среднеазиатский газ выйдет на европейский рынок). Для безопасности этих маршрутов требуется не хаос, но долговременная стабильность.
Именно на основе принятого решения о признании и фактической демаркации сфер влияния с Западом в Кавказском регионе Россия сможет предоставить своим партнерам все необходимые гарантии безопасности проложенных по территории Грузии трубопроводных маршрутов (таковые, разумеется, не пролегают через территорию Абхазии и Южной Осетии). Эти транзитные проекты не несут угроз национальной безопасности России. Поэтому Москва не может и не должна противостоять им на военно-стратегическом уровне, но исключительно на геоэкономическом (см. об этом меморандум ИНС "Геоэкономические итоги газовой войны"). Кроме того, как уже было сказано, с точки зрения национальных интересов, наша страна заинтересована не в постоянном наращивании экспорта энергоносителей, а в оптимизации их использования внутри страны, в т.ч. в целях создания новых и возрождения старых перерабатывающих производств, т.е. использования естественных конкурентных преимуществ России для реиндустриализации страны и предоставления жителям РФ возможности пользоваться достаточно дешевыми энергоносителями.
Наконец, не надо забывать, что Западу Россия интересна как партнер в той мере, в какой она подтверждает свой статус и свой потенциал как региональной державы. Именно формирование полноценной, ответственной геополитической субъектности Москвы может стать дорогой к тем равноправным и ответственным отношениям с Западным миром, к которым стремится наша дипломатия.
4. Основной вывод
Решение Москвы о признании Южной Осетии и Абхазии качественно изменит саму Россию, выведет ее из промежуточного «постсоветского» состояния в новое национально-государственное измерение. Эти выводы, в целом, содержались в нашем меморандуме о необходимости признания Приднестровской Молдавской Республики.
«Сегодняшний выбор России… - утверждали мы в этой связи, - есть, по сути дела, выбор модели дальнейшего существования нашей страны.
Пришло время осознать следующее.
Россия, считающая пророссийские непризнанные государства сепаратистскими движениями, нарушающими принцип "территориальной целостности" бывших республик Союза, есть продукт распада СССР.
Россия, считающая их движениями воссоединения, отказавшимися от выхода из ее имперского пространства, есть продолжатель СССР и Российской Империи.
Каждый из этих вариантов имеет свою логику и свои органические последствия в истории. Мы убеждены, что, продолжая настаивать на выборе первой из них, Россия сама рискует оказаться несостоявшимся и полупризнанным государством, поскольку в ситуации динамично и непредсказуемо меняющейся мировой системы статус "бывшей союзной республики" не будет слишком убедительным основанием для сохранения столь значительного геополитического образования».
Но после войны в Южной Осетии ситуация изменилась. Сегодня решение о признании тех республик, которые существуют на основе российских гарантий, является для России уже не просто вопросом исторического долга и способом возобновления своего почти утраченного в прежние годы статуса региональной державы, а единственным позитивным (и даже спасительным) выходом из той международно-политической ситуации, в которой она оказалась.
Мы апеллируем уже не к политической воле или историческому мужеству Кремля – последние дни, впрочем, показали, что он не полностью лишен этих качеств, – а к его здравому смыслу и инстинкту самосохранения. Российские правители оказались в совершенно неожиданной для себя ситуации, когда риски признания Южной Осетии и Абхазии стали существенно ниже, чем риски отказа от их признания.
Возможно, в этом и состоит хитрость истории. По словам Фридриха Ницше: мы не будем сильными, если необходимость не заставит нас быть таковыми.
Меморандум подготовлен рабочей группой Института национальной стратегии под рук. Станислава Белковского, Михаила Ремизова, Романа Карева.
