Хотя тенденции укрупнения субъектов федерации имеют место быть, но говорить о них как о части системных реформ пока преждевременно. На политическом и идеологическом уровне ощутима общая идея сокращения числа дотационных субъектов федерации, которых можно отнести к сложносоставному, "матрешечному" типу. Меры по их сокращению действительно имеют под собой рациональное обоснование. Власть постоянно сталкивается с существенными сложностями общей управляемости системы именно на уровне сложносоставных регионов. Но при всей востребованности шагов по нивелировке системы регионального управления, не видно разработанной и четко обозначенной программы действий в этом направлении. До сих пор не совсем понятно, насколько меньше должно стать субъектов федерации, и по какой схеме эти процессы могут идти в дальнейшем.
Разумеется, процессы по объединению регионов ни в коем случае не должны искусственно форсироваться. Пока этот путь требует два серьезных условия для нормального продвижения вперед. Первое: региональные элиты объединяемых субъектов федерации должны достигнуть соглашения между собой. Второе: необходимо достижение некоторой договоренности между региональными элитами, крупными финансово-промышленными группами и федеральным центром по всем жизненно важным вопросам, затрагивающих общие интересы в регионе. Только при наличии компромисса между этими группами можно говорить о полномасштабном запуске публичной процедуры одобрения идеи объединения. В случае укрупнения Красноярского края, а также объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, эти условия были соблюдены.
Если взять другие регионы, где возможно объединение в обозримой перспективе, то аврального наращивания темпов этого процесса ждать не стоит. Особенно это характерно для регионов со сложным этноконфессиональным составом (Агинский Бурятский автономный округ, Адыгея), где со стороны населения могут возникнуть сильные протестные настроения. Но даже в этом случае процесс объединения этих регионов не останавливается, но переводится в спящий режим.
Исключение из этого ряда может уже очень скоро составить Корякский автономный округ, объединение которого с Камчатской областью — всего лишь вопрос времени. Дело даже не в том, что этот округ постоянно испытывает проблемы со энергоснабжением. Там мы имеем достаточно уверенную ситуацию, когда уже задействован сценарий по смене власти в автономном округе. Речь идет об очень быстрой отставке губернатора Владимира Логинова и эффективной деятельности команды нынешнего вице-губернатора Корякского АО Олега Кожемяки, который выполняет вполне очевидную политическую задачу по консолидации местных элит и разграничению сфер влияния в округе. Это чисто управленческий сценарий объединения, который идет настолько быстро, что выбывает из общего темпа. Я думаю, что он будет реализован еще до конца текущего года.
Однако, рассуждая об интеграционных тенденциях в сфере региональной политики, нужно постоянно иметь в виду, что любой процесс имеет негативные последствия. Существует режим разумной достаточности как с точки зрения политико-управленческой целесообразности, так и с точки зрения формирования эффективного экономического потенциала. Понятно, что экономически Пермский край и Красноярский край несопоставимы. То же самое можно говорить и о других регионах, к которым вряд ли возможно применить метод общего лекала в области политики объединения территорий.
Есть и более тяжелые, системные проблемы, которые могут сказаться в будущем, когда очень многое может оказаться жертвами решений по объединению регионов. Они связаны с тем, что большинство мер, направленных на повышение эффективности действующей власти, ее имиджа, на самом деле сегодня работают против моноцентричного политического режима, во главе которого стоит популярный лидер, который старается выглядеть консолидатором элит. Но в реальности все решения существующей власти стратегически не укоренены в российской действительности и находятся в очень сильной зависимости от самого режима власти, начиная с макроэкономического уровня и заканчивая уровнем персоналий. Это является одной из самых основных системных проблем нынешнего политического курса Кремля. Даже в варианте существования условного преемника общая ситуация не меняется. В результате как только вместо этого политического режима приходит другой, мы практически сразу получаем совершенно иной политический знак производимых и произведенных объединений регионов.
Оптимальна следующая схема укрупнения регионов. Регионы, не обладающие выраженной экономической субъектностью, которые без особого сопротивления поддаются объединению, должны включаться в состав более сильных соседей. Но даже в этом случае могут возникнуть проблемы, связанные с обустройством и представительством национально-территориальных образований. Эти вопросы невозможно решить все сразу в обозримой перспективе. Все в России, как я уже подчеркивал, очень сильно завязано на действующей политической конъюнктуре. В Центральном федеральном округе возможны изменения границ регионов, связанных с переходом некоторых областных районов из одного региона в другой.
Но абсолютное большинство регионов центральной России сложились не по логике территориально-административных образований, а по логике исторических областей, которые более инертны к процессу возможной территориальной интеграции. Хотя и здесь можно найти ряд исключений (Центрально-черноземный район, Липецкая область). Но даже если процесс объединения центральных областей со временем встанет на повестке дня, он станет возможен только при условии системной необходимости таких изменений и обеспечения прямой управляемости из центра.
Здесь бросается в глаза сильное различие логики создания субъектов нового типа на востоке страны и ее европейской части. Здесь одними из основных факторов можно считать такие параметры, как численность и плотность населения в регионе. На востоке есть очень большой потенциал для возможных объединений, так как численность населения и его плотность за Уралом очень низки, а экономические ресурсы, напротив, очень высоки. В Поволжье численность населения возрастает, но там объединения регионов менее возможны из-за сложившейся сильной национальной специфики местных регионов.
В отличие от восточных районов России, в европейской части уже произошло формирование демографического потенциала нового типа, где цифры численности и плотности население несмотря на все негативные колебания последнего десятилетия, до сих пор остаются очень высокими. Приведу экстремальный пример, но вместе с тем, он может стать довольно показательным. Если речь зайдет об объединении Москвы с Московской областью, то помимо всех административных и экономических выгод мы получим гипер-регион, с населением около 20 млн. человек, которое может стать в последующем протогосударственным образованием.
Дмитрий Бадовский, руководитель спецпроектов Института социальных систем МГУ
