У ООН сложился имидж организации, слишком неповоротливой для модернизации собственных институтов. Сегодня можно услышать, как многие говорят, что ООН — слишком громоздкая бюрократическая структура, которая не любит какие бы то ни было реформы в отношении себя самой. Но так можно сказать о любых крупных бюрократических организациях гораздо меньших размеров, чем ООН. Реформы не любит никто в мире. На самом деле, попыткам реформирования Организации Объединенных наций столько же лет, сколько самой организации: ООН, которую создавали "отцы-основатели" и современную организацию уже нельзя назвать одним и тем же. ООН сегодня является по существу не централизованным собранием международных чиновников, а зонтичной организацией, которая разделена на множество подотчетных организаций, комиссий, программ и фондов, входящих в Систему ООН (УВКБ, ВОЗ, ЮНЕСКО, Программа развития ООН, Комиссия по правам человека и т.д.). В это же семейство входят и "две кошки, гуляющие сами по себе" — МВФ и Всемирный банк, несмотря на то, что часто их воспринимают как некие самостоятельные институты.
Очень многие приходили в ООН с проектами реформирования, но очень редко кому эти попытки пошли на пользу. Кофи Аннан начал свою деятельность как генсек ООН тоже с попытки внести свою программу реформ. Позже, в 2002 году Аннан в своем докладе обозначил предложения по реформированию институтов ООН, которые курируют проблемы соблюдения прав человека. Правда, его предложения тогда не были такими радикальными, как сейчас. Но жизнь постоянно меняется и вместе с реакцией на вторжение американцев в Ирак, стало ясно, что реформ не избежать. Это стало очевидно после того, как на заседании Генеральной Ассамблеи в 2003 году Кофи Аннан заявил, что "мы стоим на перекрестке путей".
В результате нынешний проект реформы ООН, предложенный Кофи Аннаном, представляет собой доклады двух экспертных команд: два варианта от Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам ("Совет мудрецов") и доклад группы экспертов, возглавляемых известным американским экономистом Джефри Саксом. Группа Сакса подготовила скорее рецензию на коллективный продукт "Совета мудрецов", который работал над проектом около года. Сам Кофи Аннан неоднократно встречался с "мудрецами" и очень положительно оценивал их работу, несколько раз замечая, что доклад получился "очень правильным". В итоге проект реформы ООН в целом можно разбить на две большие части предполагаемых преобразований: в бюрократически-административной сфере и операционно-прававой. Предолжения по первой части уже начали реализовываться (введение должности первого зама генсека ООН, которую заняла Луиз Фрешетт, перестройка секретариата и т.д.).
В целом, доклад Кофи Аннана отражает не просто желание реформировать ООН во что бы то ни стало, а глубинные сдвиги, произошедшие в области международных отношений вообще. Определенной точкой отсчета для подобных сдвигов стала ситуация с бомбардировками НАТО Югославии и ситуации в Косово в 1999 году. Все громче стали раздаваться голоса, призывавшие прекратить смотреть на суверенитет стран как на священную корову. Осенью того года Аннан очень резко выступил на заседании Генеральной Ассамблеи с критикой устоявшейся традиции реагирования на систематические нарушения прав человека в мире, а также с идеей начать процесс "кодификации" области ее правоприменимости. Отсюда возникла получившая заметное место в докладе генсека идея квалифицировать принципы применения силы в международных делах, логично перетекшая в идею "обязанности защищать". Это относится в большей степени к области защиты прав человека как в проблемных регионах, так и по всему миру. За последние два месяца эта полемика только обострилась, что видно по активным обсуждениям должной роли и места Комиссии по правам человека ООН.
Если рассматривать проблему реформ ООН с точки зрения бытовой прагматики, то обнаружится, что в структуре ООН не так много фундаментальных вещей, которые подлежат реформированию. Есть определенные институты, которые нельзя подвергать серьезным переменам (должность Генсека ООН, общая административная структура и т.д.). Сейчас сама форма доклада Кофи Аннана, в которой завязаны в узлы буквально все имеющиеся на сегодняшний день проблемы, подает серьезный сигнал всем критикам: если вас что-то не устраивает, или у вас с кем-то разногласия, вносите сами другие предложения, но только не ведите себя как пассивные наблюдатели. Именно поэтому в докладе Аннана нашел отражение принцип пакетных реформ, в которых согласованы приоритеты и опасения ведущих государств мира с приоритетами и опасениями развивающихся стран.
Генсек предложил центральную схему для всех дальнейших обсуждений реформы ООН, которую можно назвать триадой Аннана. Ее можно представить в виде взаимосвязанной конструкции приблизительно таким образом: развитие — безопасность — права человека. Чаша весов может клониться от одной к другой из этих частей, но сама она должна оставаться неизменной. Таков смысл будущего компромисса, который предложил Кофи Аннан. Разумеется, эта триада будет обсуждаться очень серьезно, поскольку она является всего лишь прототипом будущего баланса интересов. Развивающиеся страны (условно — государства бедного Юга) больше заинтересованы в реализации программ, связанных с проблемами развития, что предполагает повышение внимания международного сообщества к целям достижения приемлемого уровня экономического благополучия в этих странах. Развитые державы (богатый Север) больше интересует вопросы повышения ресурсного обеспечения программ безопасности. Совмещение интересов всех стран в проекте Аннана должно происходить в вопросах, касающихся прав человека. Эта проблематика в одинаковой степени затрагивает всех, поэтому и развитым государствам, и "третьему миру" придется пойти на какой-то компромисс и пожертвовать определенными амбициями.
Интересно, что по вопросу реформирования СБ ООН Кофи Аннан умышленно не стал предлагать дополнительных мер, альтернативных идеям, изложенным в докладе "совета мудрецов". Иначе возник бы риск получить еще один гордиев узел проблем. В вопросе по структуре Совбеза первый вариант доклада "совета мудрецов" предполагает сохранение права "вето" для его новых постоянных членов, второй этого не предусматривает. Главное все-таки, по мысли Аннана заключается совсем не в этом. Важен новый принцип расширения представительства стран в Совбезе, который на данный момент уже перестает соответствовать мировым реалиям. При этом генсек дал понять, что его устраивает любой вариант. Проблема с правом "вето" при этом не должна кого-то отпугивать от реформ. Проблема права "вето" сегодня — скорее вопрос символа и статуса , чем реального функционирования СБ ООН. "Пятерка" при этом все равно сохраняет его за собой, и основной силовой расклад остается прежним, будут ли этим правом обладать 5 государств или 7 или еще больше. С другой стороны, позиции "пятерки" по кандидатурам новых членов СБ (Германии, Японии, Бразилии, Индии, ЮАР и Египту) уже кристаллизировались как положительные
Совет по правам предполагается более прозрачным органом, чем это иногда представляется. Здесь, скорее всего, возымеют верх предложения "совета мудрецов". Совет избирается Генеральной Ассамблеей консенсусом двух третей ее состава. Иной принцип может автоматически вызвать серьезное противостояние группы 77 (неприсоединившиеся государства), которые будут резко протестовать против принципа селективности состава в таком важном органе. При реформе СБ такой проблемы, скорей всего не возникнет. Однако в процессе расширения Совбеза его основным участникам придется учитывать интересы крупных региональных держав (например, растущая оппозиция против Японии в странах Южной Азии, протесты Пакистана против членства Индии, Италии — против членства Германии и т.д.). Здесь придется предпринимать очень значительные попытки соблюсти региональный баланс.
Александр Горелик, директор Информационного центра ООН в Москве
