«Томагавки» в Сирии похоронили оптимистический сценарий российско-американских отношений. А сценарий пессимистический можно было предвидеть еще 31 марта, когда госсекретарь Рекс Тиллерсон на комиссии «Украина-НАТО» возложил на Россию всю вину за кризис в Донбассе. Под этой речью легко мог бы подписаться сказать и его предшественник Джон Керри: «Как уже повторяли мы на каждой министерской встрече и на каждом саммите с начала российской агрессии против Украины, союзники по НАТО решительно поддерживают суверенитет и территориальную целостность Украины… Мы с тревогой отмечаем эскалацию насилия на контактной линии и неоднократные целенаправленные обстрелы гражданской инфраструктуры возглавляемых Россией сепаратистских сил. Мы и далее будем считать Россию ответственной за выполнение своих Минских обязательств. Американские санкции сохранятся пока Москва не пересмотрит действия, вызвавшие наши санкции… Связанные с Крымом санкции должны сохраняться, пока Россия не вернет контроль над полуостровом Украине» и т.д.
Кстати 17 марта этим санкциям исполнилось уже три года. Как известно, потом они расширялись еще не раз. За это время стало ясно, что санкции не обрушат экономику России, зато благодаря им и окружающей их риторике гораздо ясней выглядят цели Запада в украинском конфликте.
Две проблемы – два вида санкций
Итак, есть два вида санкций, крымские и донбасские. Равно как есть и две проблемы. Точнее проблема по большому счету одна, только Россия пытается решать ее разными способами. В максимально нейтральной для сторон конфликта терминологии – это проблема недовольства населением некой территории статусом этой территории.
В случае с Крымом был выбран вариант присоединения этой территории к другому государству на основании желания населения. Такой прецедент в истории не первый. Вообще идея о праве народов на самоопределение была активно вброшена именно в связи с присоединением к Франции принадлежащих Папскому государству регионов – Авиньона и Венессен. Так же присоединялась к Италии Венецианская область, бывшая до этого частью Австрийской Империи, но уступленная Австрией Франции после поражения в войне 1866 года. (Присоединение же к Италии Неаполитанского королевства и других территорий -- это уже иной образец: полного присоединения одного государства к другому). Насколько эти присоединения были реально добровольными, объективно сказать невозможно. Достаточно прочесть во французской и итальянской Википедиях истории присоединения графства Ницца к Франции во время французской революции. Нарративы так же отличаются, как у России с Украиной в случае с Крымом (только эмоций меньше).
Тем не менее, такая практика и в ХХ столетии и позже была мало распространена. Можно конечно вспомнить присоединение к СССР западно-украинских и западно-белорусских областей Польши. Но и этот пример не слишком удачен, ибо речь идет о присоединении в условиях войны, когда сначала польское государство фактически исчезло. Так что ближайшая аналогия с Крымом это присоединение Александреттского санджака Сирии к Турции в 1939. Но и здесь сравнение хромает. Во-первых, на момент присоединения Сирия была не суверенным государством, а подмандатной территорией Франции. Во-вторых, присоединению предшествовал период 10-месячной формальной независимости санджака, который был переименован в государство Хатай. Есть еще прецедент передачи территории Акри от Боливии в в Бразилию. Но он датирован еще 1903 годом и ему предшествовало 3 года существования Акри как самопровозглашенной республики.
Но после 2-й мировой в истории имели место либо полное присоединение одного государства к другому (Германия, Йемен), либо создание нового государства путем отделения от существующего части территории ( распад СССР и Югославии, появление на карте Абхазии и Южного Судана и т.д.).
Правда, и до Крыма авиньонский вариант решения вопроса не отрицался в международном праве (но по согласию всех сторон). Так, Белфастское соглашение 1998 допускает возможность присоединения Северной Ирландии к Ирландской республике в случае желания большинства населения провинции. И после Брексита такая перспектива выглядит совсем не такой сугубо абстрактной возможностью как казалось два десятка лет назад.
Но и с учетом всех прецедентов крымский вариант решения проблемы выглядит куда менее распространенным для нынешних времен в сравнении с вариантом донбасским. Точнее с тем вариантом, который предлагает Россия для урегулирования и который отражен в Минских соглашениях. Решение проблемы путем государственной автономизации проблемной территории – это ведь частое явление. Таким способом успешно решали регионально-этнические проблемы и там где дело не доходило до военного конфликта ( Бельгия, Испания, Италия), и там где до него дошло (Северная Ирландия, Македония, Босния а за пределами Европы -- Индонезия, Мали т.д.).
С позиций абстрактного международного права более логичными выглядят санкции именно в связи с Крымом. Но по содержанию крымские санкции -- это лишь способ для Запада, во-первых, высказать негативное отношение к отдельным политикам России, во-вторых, исключить Крым из мировой экономики. Да они создают некоторые проблемы, но думаю всем понятно, что вводя эти меры, Запад не думал, что Россия вернет полуостров из-за них. США и Европе надо было просто обозначить свое недовольство.
Санкции, введенные в связи с ситуацией в Донбассе в июле 2014 гораздо масштабней. И вводились они с явной целью нанести ущерб российской экономике. Да, раз катастрофы от санкций за столько времени не произошло, то ясно, что ее не будет и в дальнейшем. Следовательно, расчеты оказались ошибочными. Однако в данной статье меня интересует не конкретный эффект санкций, а то на каком фоне проходил процесс перехода от угроз к действию. Тем более что уже сложился стереотип о санкциях как о следствии сбитого 17-июля «Боинга». А он как раз ошибочен.
Украинское перемирие и европейский ультиматум
Разговоры о новых санкциях по мере нарастания конфликта в Донбассе звучали с весны 2014го постоянно. Но впервые абстрактная угроза конкретизировалась в ультиматум 27 июня 2014 г. Вот при каких обстоятельствах это было. 20 июня, через две недели после своей инаугурации, Петр Порошенко объявил одностороннее прекращение огня сроком до 22 часов 27 июня. 23 июня происходят первые переговоры между представителями Киева и самопровозглашенных республик. На следующий день по предложению Владимира Путина Совет Федерации отзывает разрешение на ввод войск в Украину.
А 27 июня Порошенко едет в Брюссель, где происходит совет глав государств ЕС, на котором и было подписано соглашение об ассоциации Евросоюза и Украины. В итоговых выводах Совет заявляет, что санкции могут быть введены без задержки и «ожидает» (в оригинале именно такой глагол) что к 30 июня будут сделаны 4 шага. Это: соглашение о механизмах верификации прекращения огня и контроля границы Украины с Россией, возврат украинской стороне захваченных ополченцами трех пограничных пунктов, освобождение заложников, начало переговоров по имплементации мирного плана Порошенко.
При этом срок ультиматума ЕС был увязан со сроком продления прекращения огня, что прямо сказал тогда президент Франции Франсуа Олланд, когда Порошенко еще не объявил о продлении перемирия: «Европейский совет, одобрил текст, который предполагает, что если 4 пункта не будут выполнены в течение 72 часов, так как президент Порошенко согласился продлить прекращение огня, то решения ( о санкциях - АП) будут приняты».
Теперь посмотрим, как соотносились прекращение огня и объявление санкций в 2001 году, во время вооруженного мятежа албанцев в Македонии. Тогда НАТО и ЕС под угрозой санкций и приостановки действия соглашения об ассоциации потребовали от македонских властей не только объявить об одностороннем прекращении огня, но и подписать с представителями НАТО как с гарантами такое соглашение. Оно в частности предполагало отвод македонских войск с ряда позиций и создание демилитаризованных зон. Уже после этого аналогичное соглашение было подписано с албанскими мятежниками (причем на территории Косово, откуда они и получали оружие). А через месяц с небольшим на фоне несоблюдения перемирия было подписано Охридское соглашение о мирном урегулировании, которое удовлетворило основные требования албанцев.
То есть, в Македонии угроза санкций была средством прекращения войны и поддержки албанских повстанцев. Благодаря ей страну преобразовали в специфическую двухобщинную конфедерацию (албанская часть Македонии территориально не выделена, но решения парламента по ряду вопросов требует большинства от депутатов обеих общин). В Донбассе угроза санкций была способом подавления пророссийских повстанцев тем более что Киеву вообще никаких требований не выдвигалось ни тогда, ни в дальнейшем. Да не раз в то время звучали слова о необходимости политического решения, прекращении огня и соразмерности в применении оружия. Но произносились они без намеков на то, что украинские действия не соответствуют этим декларациям.
Неудивительно, что прекращение огня со стороны Украины тогда продлилось ровно 3 дня. После чего началась самая кровавая фаза донбасского конфликта.
До того как упал «Боинг»
Возобновление Киевом боевых действий, однако, не привело к одновременному объявлению санкций против России. Напротив, 1 июля Запад -- а именно глава МИД ФРГ Штанймайер -- впервые говорит о безальтернативности политического решения конфликта. Однако ни он, ни кто-либо другой не критиковал напрямую Украину. И оформляя решение о санкциях, Евросовет обосновывал это тем, что июньский ультиматум выполнен не был, правда, это произошло чуть позже. Следовательно, смысл тогдашней публичной позиции Европы был в одном: создать ложное впечатление о своей непричастности к начавшемуся тогда наступлению украинской армии.
Наступление поначалу развивалось успешно. В первые его дни ВСУ заняли Славянско-Краматорскую агломерацию. На этом фоне санкционная риторика сохранялась, и вероятно был выдвинут и новый аналогичный ультиматум с трехдневным сроком выполнения. Только непублично. Так, 13 июля Владимир Путин и Ангела Меркель встретились на финале первенства мира по футболу в Рио-де-Жанейро, а 16 июля совет глав государств ЕС объявляет о введении санкций нового уровня.
Ключевой пункт выводов этого совета звучит так: «Европейский Совет сожалеет о том, что не были адекватно предприняты те шаги, которых он требовал в своих выводах от 27 июня. В результате Европейский Совет соглашается расширить ограничительные меры, делая их целью юридические лица, в частности из Российской Федерации». Далее поручалось « разработать необходимые правовые инструменты и принять к концу июля решение относительно первого списка физических и юридических лиц, в частности из Российской Федерации, на которых будут распространяться расширенные критерии».
Если европейские санкции были тогда лишь анонсированы, но не конкретизированы, то США 16 июля уже ввели конкретные меры. Они объявили о замораживании активов восьми российских предприятий оборонного сектора и в финансовых санкциях в отношении двух банковских («Газпромбанк» и ВЭБ) и двух энергетических корпораций («Новатек» и «Роснефть»).
А 17 июля Европейский парламент принял резолюцию 2014/2717(RSP) «Об Украине», где содержание секторальных санкций в отношении России артикулировалось четче, чем в решении Европейского совета. Там говорилось, что ЕП « приветствует подготовительную работу Совета, ЕСВД и государств-членов относительно дальнейших санкций против России, которые должны распространяться на экономический, финансовый и энергетический секторы, а также включать эмбарго на продажу вооружения и технологий двойного назначения». То есть шла речь обо всех сферах, которые через две недели и попали под санкции.
Стоит привести еще несколько фрагментов этой резолюции, ибо ни один документ того времени не показывает так красноречиво настроений Европы. Так, в ней Европарламент «приветствует последние успехи украинских сил на востоке Украины по возобновлению контроля над несколькими важнейшими городами», а также «подтверждает право Украины на самооборону в соответствии со статьей 51 Устава ООН». Эта ссылка демонстрировала, что для европейцев конфликт в Донбассе не считался внутренним, ибо в статье 51 речь идет о «вооруженном нападении на Члена Организации». На этом фоне, правда, звучали и призывы к прекращению огня, но они фактически были адресованы одной стороне, которой ЕП предлагал капитулировать, уйдя из Донбасса. Так, резолюция призывала Москву «использовать свое влияние на повстанцев и наемников, чтобы заставить их придерживаться режима прекращения огня, сложить оружие и вернуться обратно в Россию через коридор, который предложен мирным планом Порошенко в качестве первых долгожданных конкретных шагов, которые бы доказали серьезную настроенность России на деэскалацию кризиса».
Новость о принятии резолюции ЕП появилась на инфолентах как раз в тот момент, когда «Боинг», следующий рейсом MH17 Амстердам—Куала-Лумпур вырулил на взлётно-посадочную полосу аэропорта Схипол.
Санкционное сопровождение украинского наступления
Таким образом, содержание санкций было принципиально согласовано до этой катастрофы. Официальные же решения о них были приняты 31 июля после состоявшегося накануне телефонного разговора стран-членов «большой семёрки». Возможно, после «Боинга» они больше ужесточились по сравнению с первоначальной их редакцией. Однако это – не переход к новому уровню санкций, а лишь коррекция в рамках ранее согласованного уровня.
Зависимость же между оформлением секторальных санкций и ситуацией на фронте, а также шагами Москвы выглядит так.
Угроза ввода санкций превращается в ультиматум вслед за тем, как Москва отменяет разрешения на ввод войск на Украину.
Принципиальное решение о санкциях принимается после вступления украинской армии и в Славянск и Краматорск и объявления о готовности России допустить украинских пограничников и наблюдателей ОБСЕ на свои КПП Гуково и Донецк (озвучено Лавровым 2 июля).
Санкции оформляются и вступают в силу во-первых через день после того как ОБСЕ принимает решения о размещении своих наблюдателей на этих КПП (они и украинские пограничники находятся там и по сей день), во-вторых на фоне наибольших успехов украинской армии в этой кампании. Так третьей декаде июля ВСУ подступают к Донецку и Луганску и вступают в Лисичанск, Северодонецк, Рубежное, тогда как в дальнейшем ни один из крупных городов, кроме Дебальцева не перейдет под их контроль.
То есть чем больших успехов достигала украинская армия и чем на большие уступки шла Россия, тем решительней становился Запад в плане санкций. Эта взаимозависимость ясно показывает, что ЕС и США не интересовало никакое политическое урегулирование по тем образцам которые достигались ранее и в Европе и за ее пределами. Ибо в тех случаях федерализация или выделение автономных территорий в масштабе отдельных стран означало автономизацию не русских, а басков албанцев, ирландцев, туарегов и прочих этносов И санкционные действия Запада выглядят наиболее логично лишь если считать их целью превращение Украины в максимально однородное государство, противостоящее России. А для этого нужно чтоб она как максимум победила в Донбассе, как минимум -- не уступила бы.
А за разным весом санкций по двум регионам видится идея: Раз главное, чтобы русские на Украине не имели никакого статуса, то не надо так уж настаивать на Крыме, ибо само существование - пусть очень куцей -- Крымской автономии, размывало украинскую унитарность. Разумеется, можно понимать это и так что, требования к Москве соответствовали технологии «шаг за шагом». Пусть сначала пойдет на уступки, считая, что речь идет о размене Донбаса на Крым, а потом уже станет вопрос о возвращении полуострова Украине.
В пользу версии о прямой связи санкций с украинскими военными успехами говорит и тот эпизод, который как будто выбивается из схемы. Так Запад анонсировал ужесточение санкций 30 августа 2014 вслед за поражениями украинской армии, а практическое решение принятое сразу после заключения первого Минского соглашения придало санкциям тот вид, в котором они существует и сейчас. Однако тогда речь шла не о качественно новом их уровне в сравнении с июлем, а о некотором углублении принятых тогда мер, например максимальные сроки кредитования для российской пятерки госбанков сократились с 90 дней до 30 и т.п. Но если считать смыслом санкций содействие украинской армии то все логично ведь раз стало ясно, что она в Донбассе победить не может, то зачем их качественно углублять, тем более, что при нынешнем уровне она не должна уступить в конфликте. А то, что Украина не может победить в Крыму, было ясно с самого начала, и может этим обстоятельством и объясняется скромный масштаб крымских санкций.
Антироссийская территория важнее европейского рынка
Да были на Западе политики, которые и в июле 2014-го понимали, что Украина не может победить в Донбассе. Например, уполномоченный правительства Германии по сотрудничеству с Россией и странами Восточного партнерства Гернот Эрлер говорил тогда, что Кремль все равно не допустит падения Донецка и Луганска. Допускаю, что еще больше политиков на Западе думали так же, только не говорили об этом. Однако сам по себе факт войны с таким же, как сейчас ничейным исходом, соответствовал западным целям.
Ведь Западу было нужно, чтобы Украина прошла точку невозврата к традиционной многовекторности. Сама по себе победа Майдана еще не выглядела такой точкой. А вот полномасштабные военные действия на земле Донбасса создали между Украиной и Россией невидимый, но полный крови пролив, построить мост, через который куда сложнее, чем через пролив Керченский.
Если бы цель была принципиально другой, то Запад еще до июля 2014 жестко и публично угрожал бы санкциям обеим сторонам, призывая их к миру. И основания для такой позиции были не только в поддержании собственного имиджа как хранителя высших цивилизационных ценностей: право на жизнь, приоритет человеческих прав над государственными интересами мирное решения конфликта. Такая позиция была прежде всего экономически выгодной. Роль Украины как рынка сбыта европейских товаров требовала сохранения мира, как предпосылки сохранения покупательной способности потребителей этих товаров.. Ведь несмотря на предусмотренное ассоциацией с ЕС снятие импортных ограничений, которое произошло с 1 января 2016 года, импорт из Евросоюза на Украину по сравнению с последним мирным 2013 годом сократился на 10 миллиардов долларов или на 38%. Следовательно, как антироссийская территория Украина куда важней Западу как рынок сбыта.
С того момента как секторальные санкции обрели свой нынешний вид, по сути ничего не изменилось. Так Дональд Трамп уже после инаугурации давал сигналы, где не увязывал сохранение санкций с украинским кризисом. Но последнее выступление Тиллерсона показывает, что эта идея заглохла. Представители же правящих кругов Европы ничего не предлагали, помимо набившей оскомину мантры о выполнении Россией Минских соглашений, не уточняя, что именно имеется в виду. Кажется единственным уточнением условий стало предложение уже упомянутого Эрлера. 6 ноября 2015 выступая на «Юго-западном радио-2» в Баден-Бадене он сказал, что «Москва может одним жестом приблизить конец санкций», если передаст границу под контроль Киева не дожидаясь выполнения других пунктов Минских соглашений. И то, что такое предложил политик, который имеет репутацию русофила и может иногда покритиковать действия Киева в Донбассе, еще лучше подчеркивает истинные цели европейской элиты в этом конфликте.
А раз никаких новых идей с того момента не прозвучало, значит Европа понимает, что у нее нет средств для достижения поставленной цели, но от самой цели все равно отказаться не может.
