Этот проект оптимизации административных границ и системы управления на Северном Кавказе "Оптимальные границы для Кавказа. Создание новых Федеральных округов" был опубликован нашим постоянным автором, известным специалистом по проблемам Кавказа Авраамом Шмулевичем на сайте АПН чуть больше года назад, и привлек большое внимание, вызвав многочисленные обсуждения и в СМИ и в коридорах власти.
Думаем. что в связи с последними изменениями и назначениями в системе управление на Кавказе высказанные в проекте рекомендации приобретают дополнительную актуальность.
Разговоры об «укрупнении регионов», «совершенствовании административно-территориального деления» и т.п. ведутся уже давно. О желательности «укрупнения» высказывались практически все высшие руководители Российской Федерации: Путин, Медведев, Спикер Совета Федерации Матвиенко и т.д.
На высшем уровне руководства РФ имеется четкое понимание того, что существующие административно-территориальные границы, в первую очередь на Северном Кавказе, были прочерчены еще в советские времена, если не раньше, и изжили себя. Они не соответствуют изменившейся реальности, и только мешают управлению регионом, реально уже никто не сидит в этих границах.
Федеральные округа Российской Федерации были созданы в соответствии с Указом президента России Владимира Путина от 13 мая 2000 года. Было создано семь федеральных округов, в том числе Южный, в состав которого и вошел Северный Кавказ.
19 января 2010 года президент России Дмитрий Медведев принял решение об изменении системы федеральных округов. Их стало восемь. Из Южного федерального округа был выделен новый, восьмой по счету, Северо-Кавказский федеральный округ, в который вошли Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская республика, Карачаево-Черкесская республика, Республика Северная Осетия-Алания, Чеченская республика и Ставропольский край с центром федерального округа в городе Пятигорске.
Таким образом, Северный Кавказ на протяжении десяти лет уже дважды поменял свою административную принадлежность.
Однако оптимальный вариант так и не был найден.
Достаточно быстро стало ясно, что и этот административный передел создает больше проблем, чем решает – вскоре после создания СФКО в прессе, экспертном сообществе, а затем и с высоких трибун вновь заговорили о необходимости дальнейшей реформы административно-территориальных границ, в первую очередь на Северном Кавказе.
СКФО был создан в целях "стабилизации", улучшения управления и понижения террористической активности – однако на деле произошло обратное, вдобавок получился целый клубок новых проблем.
С самого начала СКФО вообще никому на Кавказе не понравился – одобрение выразили только некоторые русские националисты и «столичные парни», подразумевавшие, что СКФО это то, от чего РФ готова отказаться "в случае чего".
Причин этому несколько.
1. Президент России в послании Федеральному Собранию так определил главный побудительный мотив для выделения СКФО:
"Должен быть человек, лично ответственный за положение дел в этом регионе (на Северном Кавказе)".
Однако Северный Кавказ так и не оказался под единой властью. В результате проведенного членения, не только не было создано единой системы управления всем Северным Кавказом, но он оказался разделенным на два федеральных округа. Земли Северного Кавказа оказались административно связанными с территориями, никогда не входившими в состав Кавказа в любых его определениях, и принадлежащими к двум экономическим районам.
2. Административное деление оказалась разорванно с экономическим.
В РФ существуют одиннадцать экономических районов, один из которых – Северо –Кавказский экономический район – состоит из 10 федеральных субъектов:
Республика Адыгея
Республика Дагестан
Республика Ингушетия
Кабардино-Балкарская Республика
Карачаево-Черкесская Республика
Краснодарский край
Ростовская область
Республика Северная Осетия — Алания
Ставропольский край
Чеченская Республика.
http://openbudget.karelia.ru/budnord/russian/north-caucasian/images/sev_kav.jpg
Северо-Кавказский экономический район
В первоначально созданный Южный федеральный Округ вошли земли двух экономических районов - все субъекты Северо-Кавказского экономрайона, а также республика Калмыкия, Астраханская и Волгоградская области, входящие в состав Поволжского экономического района.
http://www.partnersearch.ru/images/uzhn.jpg
Первоначально созданный Южный федеральный Округ
http://openbudget.karelia.ru/budnord/russian/images/jufo.jpg
Современный южный федеральный Округ
Сейчас, после выделения из него Северо-Кавказского федерального округа, усечённый Южный федеральный округ включает две республики, три области и один край из двух районов – Поволжья и Северного Кавказа. Республика Калмыкия, Астраханская и Волгоградская области, входящие в состав Поволжского экономического района и Ростовская область, Краснодарский край и Республика Адыгея, входящие в Северо -Кавказский экономический район.
Северо-Кавказский федеральный округ
http://openbudget.karelia.ru/budnord/russian/images/sevkav_o.jpg
Северо-Кавказский федеральный округ
Северо-Кавказский федеральный округ занимает меньше трети площади прежнего ЮФО (172,360 км², современный ЮФО - 416,840 км²). СКФО включает земли, входящие только в Северо-Кавказский экономический район. Он составляет ровно половину территории Северо-Кавказского экономического района. (Северо-Кавказский экономический район: 355,1 тыс. км2. Северо-Кавказский федеральный округ: 172,360 км²).
3. Административное деление оказалась разорванным с географическим. Политическое понятие «Северный Кавказ» отделили от географического, и теперь границы политического Северного Кавказа и географического Северного Кавказа не совпадают. Что не способствует эффективности управления и разрывает экономические связи.
4. Однако границы СКФО создают другую, и очень существенную, проблему.
СКФО состоит из двух разнородных частей – «русского»Ставропольского края и «национальных» республик: Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия-Алания, Чеченская Республика.
Это ведет к миграции «националов» на земли Ставрополья, которые они, справедливо – ведь это соответствует административному делению! – стали считать своими. Что вызывает все возрастающие межнациональные трения, грозящие неминуемым взрывом насилия, и крайне негативную реакцию по всей остальной территории РФ.
Жители Ставрополья, в первую очередь русские и казаки, ощутили себя «брошенными», оставленными на произвол судьбы. Доказательством этому служит развернувшийся сбор подписей за изменение принадлежности края. Ставропольцы хотят выйти из состава нового округа. Акции за вывод Ставрополья из СКФО проводятся по всей России (лозунги: "Ставрополье не Кавказ" и т.п.). Усилился отток русских из СКФО
5. Обеспокоенность казачества. Терские и кубанские казаки оказались разделёнными.
6. Недовольство черкесов. Черкесские организации выступили, как они заявили, "против создания Северо-Кавказского федерального округа в нынешних границах, разделивших черкесский (адыгский) народ по разным федеральным округам", что придало еще больший импульс «черкесскому вопросу». Сразу после образования СКФО, руководители черкесских объединений Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Абхазиивыступили с заявлением: «В результате войны Российской империи против Черкесии (1763-1864 гг.) и последовавшего геноцида черкесов, на Кавказе осталось всего около 5% черкесского населения. Продолжением геноцида явилось советское разделение черкесов на четыре "народа": "адыгейцев", "кабардинцев", "шапсугов" и черкесов, несмотря на единое самоназвание и общий язык. Черкесы Кавказа, проживая на своей исторической родине, в советское время были разделены и административно, а сегодня они разграничены шестью субъектами Российской Федерации, в трех из которых являются "титульными" народами. Создание Северокавказского федерального округа, в состав которого не вошли Краснодарский край и Республика Адыгея – историческая территория Западной Черкесии, является продолжением порочной политики разделения черкесского народа на его исторической родине».
7. Такое деление активизировало исламистские движения на всей территории СКФО.
Исламистское подполье расценило это как "сдачу" Ставрополья и шаг на пути к отделению Серверного Кавказа вообще. Количество терактов возросло. После образования СКФО произошло резкое усиление террористической активности и на всей территории Кавказа, и в других регионах РФ, в том числе доселе спокойных. Так, за первый, после образования СКФО, год в КБР зафиксирован пятикратный рост терактов! По данным МВД РФ, в 2010 году на территории КБР произошло 117 преступлений террористического характера, тогда как в 2009 году - 21 террористическое преступление. То есть, по сравнению с предыдущим до образования СКФО годом, их количество увеличилось на 457%.
8. Из состава традиционного, существовавшего еще со времен СССР Северо-Кавказского экономического района, были исключены Ростовская область, Краснодарский край и Адыгея, что создало дополнительные проблемы управления единым, по сути, регионом.
9. Власть показала, что не видит разницы между Восточным и Западным Кавказом, что есть стратегическая ошибка.
Эти регионы имеют между собой существенные отличия. Однако Федеральный Центр применяет в них одинаковые методы управления.
И там, и там Власть пытается усилить «традиционный ислам». Но если это как-то работает на Восточном Кавказе, в Чечне и Дагестане, где «традиционный ислам» силен исторически, то на Западном Кавказе, в черкесских республиках, эта политика приводит к результатам, противоположным желаемому. «Традиционный ислам» исторически имеет там значительно более слабые позиции, суфизм не представлен вообще, а для черкесов всё ещё большое значение имеет традиционная национальная философия – Хабзэ. На Западном Кавказе эта политика только увеличивает степень исламизации, исторически не свойственной данному региону. Для идеологического противостояния салафитскому исламу в Чечне и Дагестане власти избрали курс поддержки "традиционного" ислама. Этим же курсом предлагается идти и на Западном Кавказе, но поскольку там, в отличие от той же Чечни нет "традиционного" ислама, он ускоренно создается – например, строится исламский университет в Нальчике, что вызывает неоднозначную реакцию населения.
Сегодняшняя ситуация не устраивает никого.
Естественно было бы вернуться к объединению экономического и территориально-административного делений. При этом проводить административные границы округов с учетом исторических, культурных, национальных различий и особенностей региона, соответственноестественному географическому, геополитическому, геоэкономическому и культурно-историческому членению Северного Кавказа.
С точки зрения географии, Северный Кавказ разделяется на две части: Северо-Западный и Северо-Восточный Кавказ. Первый «тянется» к Черному и Азовскому морям. Северо-Восточный – к Каспийскому.
К Северно-Восточному Кавказу относятся: Дагестан. Чечня и Ингушетия.
К Северо-Западному Кавказу – КБР, КЧР, Осетия, Республика Адыгея и Абхазия, а также Предкавказье, включающее Ставропольский край, северо-восточную часть Краснодарского края и юго-западную часть Ростовской области.
Разница между двумя этими регионами не только географическая, но и культурно-историческая. Можно четко проследить различия между Западным и Восточным Кавказом в области религии, этнографии, отношений с другими (в первую очередь русским) этносами и, наконец, проявление этих отличий в современной политико-социальной реальности.
Ситуация на востоке и западе нынешнего СКФО - разная.
Восточный Кавказ:
В Чечне, Ингушетии и Дагестане практически нет русских. Значительная этническая пестрота населения.
Сильны исламские традиции, эти регионы полностью исламизированы. Действуют суфийские тарикаты. Сильны позиции салафийи.
Западный Кавказ:
В Осетии, КБР, КЧР и Адыгее, высокий процент русских, в Адыгее - свыше 60%. Этнически население значительно более однородно.
В КБР, КЧР, Адыгее сильны национальные движения, исламизация этих регионов, по сути, так и не завершилась. Сильны этнические проекты.
Осетия. Большинство населения официально православные христиане. Меньшинство осетин – мусульмане, однако степень их исламизации существенно ниже, чем на Восточном Кавказе, и ислам носит иной характер. Как христианство, так и ислам в Осетии тесно переплетены с традиционными философско-религиозными системами представлений, что сближает религиозную ситуацию в этой республике с черкесскими землями и Абхазией. Отношения между осетинами и ингушами (Восточный Кавказ) очень напряжённые. Между осетинами и черкесами (Западный Кавказ) – отличные.
Исходя из этого, логично провести новое деление Кавказа, которое устранит возникшие в связи с созданием СКФО проблемы.
На месте СКФО и ЮФО создаются два новых Федеральных округа, территория которых вместе полностью соответствует территорииСеверо-Кавказского экономического района. Ныне входящие в Южный федеральный округ и одновременно в Поволжский экономический район Волгоградская область, Калмыкия и Астраханская область, относящиеся к Нижнему Поволжью, в Поволжье и возвращаются.
Создаются следующие округа:
1. Западно-Кавказский федеральный округ. Другое возможное название: Азово-Черноморский федеральный округ.
Состав: Ростовская область, Краснодарский край, Ставропольский край, Адыгея, КБР, КЧР, Осетия.
Возможный центр: Владикавказ, Краснодар, Майкоп, Ростов-на-Дону, Ставрополь.
Этно-религиозные особенности: высокий процент русских, нет глубоких исламских традиций, многоконфессиональность, относительная этническая однородность населения.
Экономический потенциал: промышленно-экономический потенциал крупных городских центров Ростова-на-Дону, Ставрополя и Краснодара, округ включает всю «житницу России», черноморские и горные курорты.
2. Восточно-Кавказский федеральный округ. Другое возможное название: Прикаспийский федеральный округ.
Состав: Ингушетия, Чечня, Дагестан.
Возможный центр: Грозный, Магас, Малгобек, Махачкала, Хасавьюрт. Возможно создание нового административного центра – строительство заново (по примеру г. Бразилия) или преобразование существующего (по примеру г. Астана). Возможна также ротация столиц.
Этно-религиозные особенности: Русских - нет, исламские традиции - есть. Регион религиозно однородный и этнически разнообразный.
Экономический потенциал: Нефть, в т.ч. каспийская. Электроэнергетика. Морские перевозки. Дагестан, Ингушетия, Чечня традиционно имели хорошие экономические связи, вхождение в единое административное пространство придаст им новую динамику и даст импульс находящемуся в кризисе сельскому хозяйству, в первую очередь в Дагестане.
Карта предлагаемого административного деления. Западно-Кавказский и Восточно-Кавказский федеральные округа
http://s017.radikal.ru/i419/1302/9b/13966ff93282.jpg
Новое деление имеет следующие преимущества:
- Снимает целый ряд напряжений, вызванных разделением:
- Карачаевцы и балкарцы оказываются вместе.
- Все казаки – донские, кубанские и терские – оказываются в составе одного округа.
- Черкесы также оказываются в составе единого округа, что снимает остроту проблемы их административного разделения.
- Объединяет все регионы Кавказа, где осталось русское население. Регионы со значительной частью русского населения перестают восприниматься как местным, так и русским населением, как отданные "на откуп" и т.д.
- Упрочняется положение Осетии.
- Восстанавливается традиционная, сложившаяся ещё с советских времен, система управления регионом, восстанавливаются искусственно нарушенные созданием СКФО горизонтальные связи, облегчается управление регионом, специфика которого (как экономическая, так и этническая - казаки, черкесы) выходит за рамки современных границ СКФО.
- В Ингушетии, Чечне и Дагестане, имеющих однородную специфику в историческом, религиозном, этническом аспектах (отсутствие русских), можно проводить единую политику, наиболее полно учитывающую особенности региона, которая оказывается неэффективной в других частях современного СКФО.
- Ставрополье выводится из нынешнего состава СКФО, что приводит к ограничению миграционных потоков, грозящих взрывом межнациональных столкновений, и прекращению вытеснения русскоязычного населения.
Новое административное деление даст возможность вести более гибкую политику в регионе, возможность максимального учета его особенностей, что, в конечном итоге, укрепит стабильность и авторитет Федерального Центра на Кавказе.
