21 мая Совет Федерации расписался под законопроектом, фактически отменяющим выборы мэров. Национально-демократической партией были приняты меры против данного законопроекта: мы составили петицию с альтернативным предложением, которую поддержали многие региональные депутаты, и подкрепили ее 42,5 тыс. подписями простых граждан, высказавшихся против отмены выборов мэров на сайте change.org. Вкратце, наше основное предложение состояло в том, чтобы вернуть законопроект в первое чтение, и рассмотреть нашу альтернативу, в которой предлагалось увеличить нормы депутатов в поселениях свыше 100 тыс. человек. Так, в городах с населением до 500 тыс. чел. мы предложили установить минимальную норму в 30 депутатов (сегодня 25), в городах от 500 тыс. до 1 млн. чел – от 50 чел (сегодня 35), а для городов свыше 1 млн. чел. – от 60 чел. (сегодня 35). Это позволило бы снизить нагрузку на депутатов, местами вдвое. Чем не реализация майских посланий президента, тем более такое элегантное, вместо сложного и спорного законопроекта? Тем более, нас поддержали многочисленные депутаты областных законодательных собраний, мэры городов, муниципальные депутаты, известные эксперты и общественные деятели. В списке подписавшихся – сплошь достойные фамилии.
Но Государственная Дума решила стоять на своем и, ознакомившись с нашим предложением, проголосовала за переформатированную, ко второму чтению, версию изначального документа, а затем законопроект был с максимальной скоростью проведен через третье чтение и Совет Федерации.
В ответ на наше обращение, ко мне пришло официальное письмо от имени Председателя Комитета по федеративному устройству и местному самоуправлению Виктора Кидяева с текстом его статьи «Новый виток муниципальной реформы», опубликованной в журнале «Российская Федерация сегодня» (№7, апрель 2014 г.). Считаю важным вступить с Виктором Борисовичем в заочную дискуссию, так как многие положения этой статьи представляются мне примечательными.
Во-первых, я не могу не согласиться с написанным тезисом, что норма 30 тыс. избирателей на одного депутата – это слишком много, а также, что «при слабом контроле со стороны городского сообщества, без взаимодействия с ним растет отдаление общегородской власти, падает ее эффективность». Полагаю, что диагноз ни у кого не вызывает сомнений. Однако, давайте, поговорим о лечении.
Кидяев условно разделяет законопроект на два направления: совершенствование структуры МСУ и уточнение полномочий муниципальных органов власти. Наибольшие вопросы вызывает первое направление: законопроектом предлагается ввести двухуровневую систему народного представительства, в которой первый (районный) уровень формируется на прямых выборах, второй (общегородской) формируется из состава депутатов, выбранных районными советами, а глава городского округа (мэр), выбирается уже из числа этих депутатов (статья апрельская, а потому не освещала последние поправки). При этом, в случае назначения сити-менеджера, последнего будет утверждать конкурсная комиссия, 50% мест которой оставлено за людьми, представляющими главу региона.
В защиту данной системы Председатель комитета приводит пример РСФСР, где «на 1 января 1986 года <…> был 91 город с районным делением. <…> Местная власть в городах была на самом деле массовой, доступной жителям: в общей сложности в 396 внутригородских районах в 1987 году было избрано 89014 депутатов. Получается, что на каждый район приходилось более 200 депутатов, и хотя в городах еще работали и не менее представительные городские советы, городское хозяйство не рухнуло, а вполне успешно и комплексно развивалось».
Данная цитата важна тем, что в ней необходимость реформы объясняется не с позиции выгод, а от обратного, мол, было уже большое количество депутатов, а значит и сейчас хуже от этого не будет. При этом автор, почему-то не акцентирует внимание на том, что до 70 тысяч должностей будет распределяться не на прямых выборах, а кулуарно. Мы пока еще не дошли до полномочий районных советов, но я уже могу проиллюстрировать, как будет работать данная система «на практике». Я имею на это право, как муниципальный депутат из Москвы, который хорошо понимает, что такое местное самоуправления с жестко-ограниченными полномочиями и ресурсами. Так вот, для начала давайте представим себе, кто будет избираться в районные советы внутригородских территорий. Так как полномочий будет мало, а денежного содержания скорее всего не будет вовсе (за исключением главы муниципального образования), то избираться депутатами будут в основном сотрудники бюджетных организаций (директора школ, больниц), близких к власти предприятий и местные политические активисты. Причем, как показывает опыт Москвы, последних будет всегда меньше, чем первых и вторых. Несмотря на то, что выходцы из бюджетной среды являются чаще всего уважаемыми и достойными людьми, стоит отметить наличие в их деятельности конфликта интересов. Помимо статуса депутата они имеют статус наемного работника в соответствующих учреждениях. Я не видел практически ни одного случая, когда по принципиальному вопросу сотрудники бюджетных организаций голосовали бы против линии своих работодателей. Поэтому я не сомневаюсь, что делегироваться на общегородской уровень, а значит и распоряжаться реальными ресурсами, будут исключительно ставленники местных элит, по которым сложился консенсус. Я глубоко убежден, что это приведет к реальному застою в управлении городами и усугублению коррупционного фактора. Бонусом ко всему этому станет необходимость содержания дополнительных чиновников в районных администрациях, которые будут обслуживать деятельность новоиспеченных депутатов. Хорошо, что регионы смогут сами решать, устанавливать у себя такие порядки или нет.
Про конкурсную комиссию для сити-менеджеров я уже писал. Вот чем объясняет г-н Кидяев актуальность этой нормы: «При этом параллельно (введению двухуровневой системы МСУ – Д.К.) повышается роль субъектов РФ в регулировании вопросов организации местного самоуправления – наши региональные коллеги давно говорили о своей готовности более активно участвовать в муниципальной практике». Во-первых – я склонен видеть тут лоббизм интересов региональных властей; во-вторых, согласно конституции, МСУ является независимой ветвью власти, а ее новая зависимость от глав субъектов РФ начисто убивает смысл самоуправления. Какое же тут самоуправление, если глава администрации не может быть назначенным без разрешения губернатора? Парадоксально, что под требования о децентрализации власти на Украине, наша власть предпринимает шаги по ее максимальной централизации. Увы, данное положение законопроекта будет наиболее востребовано региональной властью.
Теперь время обратиться к полномочиям. «Во внутригородских районах минимальный перечень вопросов местного значения мы заложили по аналогии с сельскими поселениями, расширяться этот перечень может законами субъектов и уставом городского округа с учетом местных особенностей и исходя из необходимости обеспечения единства городского хозяйства» - пишет депутат Кидяев. Конечно стоит сказать, что модель, действительно пригодная для управления районами, включающими сельские поселения, не должна быть скопирована на города, т.к. в них совершенно иная концентрация населения на км2. Кроме того, важно отметить следующее: создание нового уровня МСУ – внутригородского района, привело к появлению новых проблем. Так, согласно ст. 132 Конституции РФ, органы МСУ самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, что нашло отражение и в полномочиях представительных органов внутригородских районов. Это может повлечь за собой увеличение бюджетного неравенства между богатыми районами с дорогой недвижимостью и бедными районами, что грозит началом процесса «латиноамериканизации» российских городов. Тут страшен сам заложенный принцип, т.к. минимум вопросов местного значения внутригородских районов сейчас планируются незначительным и сформулирован как «создание условий» (для массового отдыха, расширения рынка сельхозпродукции и т.п.), а то и как «содействие» (развитию малого и среднего предпринимательства). Остальное, вроде работы с молодежью, установление правил благоустройства и обеспечение первичных мер пожарной безопасности можно назвать более-менее конкретными полномочиями. Впрочем, я не сомневаюсь, что, к примеру, правила благоустройства будут написаны по единому стандарту, выработанному, например, Советом муниципальных образований. В общем, так, как готовятся многие регламенты, правила и т.п. в Москве. Полномочия, правда, могут быть и увеличены. Последняя редакция законопроекта весьма гибка, но я склонен считать упомянутые риски высокими.
А теперь о вкусном. Согласно принятому законопроекту, возможны следующие варианты выборности главы муниципального образования: прямым способом и городской думой, при этом глава МО может быть либо председателем представительного органа, либо главой администрации. А то, какая схема будет применяться – отдается на откуп региональным законам.
Что это означает? То, что ответственность за реформу переложили на плечи губернаторов. Я рад, что возможность выборов мэров сохранена, и вижу в этом результат, в том числе и наших усилий. Я рад, Виктор Борисович, что законопроект был принят не в своем изначальном варианте, о котором Вы писали в своей статье, но у меня вызывает серьезные опасения осознание того, что все критикуемые мной положения настоящего законопроекта, будут активно применяться в регионах, если на то будет воля «сверху» (а она будет), ведь написаны они явно не для того, чтобы оставаться возможностями, которые можно теоретически когда-нибудь применить.
Соответственно, что мы имеем в сухом остатке?
Очевидно, что обществу будут навязывать весьма неповоротливую двухуровневую систему МСУ в городских округах, которая не будет способствовать улучшению качества местного самоуправления, а в ряде регионов, влияние глав регионов на МСУ станет беспрецедентным. Общественное давление, в том числе и сбор нами 42,5 тысяч подписей против отмены выборов мэров, положительно сказалось на поправках в законопроект и теперь остается возможность отстоять независимость местного самоуправления там, где это возможно. Это лучше, чем ничего.
Тем не менее, всем должно быть очевидно, что изначальная цель данного законопроекта – не приближение местных депутатов к народу, а установка новых «фильтров» и барьеров для оппозиции. Если бы цель соответствовала заявленной, то была бы рассмотрена наша альтернатива, приближающая депутатов с реальными полномочиями к народу и улучшающая политическую конкуренцию.
Но заканчивать борьбу на этом мы не собираемся. Впереди – работа в регионах!
