Эта статья была написана два года назад, но актуальность так и не утратила. И как говорит современная молодежь – «Кто в теме тот поймет».
Одной из главных мифологем современного казачества, с воплощением в жизнь которой казаки связывали и до сих пор связывают возможность разрешения всех своих проблем – Закон о казачестве.
Мечта о появлении «Закона о казачестве» не была беспочвенной, еще на заре «Казачьего ренессанса» в первой половине 90-х годов некоторыми депутатами Государственной Думы РФ разрабатывались разные варианты проекта Закона о казачестве, но, ни один из них так и не был окончательно оформлен. Более проработанный вариант был внесен на рассмотрение в Государственную Думу РФ лишь 11 июня 1996 года в порядке законодательной инициативы Л. А. Иванченко (КПРФ), А. Г. Мартыновым (НДР), С. В. Сычевым (ЛДПР), В. П. Зволинским (независимый депутат). В один день с депутатами внес в Государственную Думу свой вариант законопроекта «О российском казачестве» Президент Б. Н. Ельцин.
Но вскоре по совершенно необоснованным причинам представитель Президента РФ в Государственной Думе А. А. Котенков отказался представлять президентский законопроект. Первоначально депутаты приняли решение создать согласительную комиссию по объединению двух вариантов Закона, но в дальнейшем было принято Постановление Государственной Думы № 593-II ГД, в котором указывалось, что за основу принят законопроект «О казачестве». Ответ со стороны Президента не заставил долго ждать. В письме Председателю Государственной Думы Г. Н. Селезневу Б. Н. Ельцин выразил негативную оценку проекту Закона «О казачестве».
Согласование состава комиссии было долгим и непростым, поэтому Закон «О казачестве» в первом чтении депутаты приняли только 20 февраля 1997 года. Наибольшую активность в принятии Закона проявили депутаты от КПРФ (82% от личного состава фракции), ЛДПР (82,4%) и НДР (77,8%).
Дальнейшие события развивались более интенсивно – 11 июня 1997 года во втором чтении Закон «О казачестве» был принят большинством голосов (60,4%), в третьем чтении – 20 июня при 64,7%.
Однако, внутриказачье размежевание на «реестровых» и «общественных» послужило главным препятствием на пути принятия крайне необходимого для всех казачьих организаций закона. Так 3 июня 1997 года при Главном управлении казачьих войск был создан Общественный Совет атаманов войсковых казачьих обществ, который на своем первом заседании 23-24 июня направил письмо на имя Председателя Совета Федерации Е. С. Строева с просьбой не включать в повестку дня Совета Федерации Закон «О казачестве». В отличие от Союза казаков России, восторженно встретившего принятый Государственной Думой Закон, атаманы реестровых казачьих войск считали, что принятый Думой Закон – «неконституционный по сути и губительный для казачества», а также «ставит крест на развитие казачьей государственной службы, служит интересам узкой группы деятелей от казачества».
Совет Федерации учел ходатайство Общественного Совета атаманов войсковых казачьих обществ, и на заседании 4 июля 1997 года большинство голосов проголосовало за отклонение закона «О казачестве». Вслед за этим была сформирована согласительная комиссия по доработке Закона из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и администрации Президента РФ. Таким образом, окончательное принятие Закона отодвигалось на неопределенный срок.
12 февраля 1998 года на основании Указа Президента РФ № 162 последовала реорганизация Главного управления казачьих войск, которое было выведено из состава администрации Президента РФ и преобразована в государственный орган при Президенте РФ. Планировалось, что Главное управление казачьих войск будет осуществлять «функции федерального органа по выработке единой государственной политики, направленной на возрождение и развитие российского казачества, и по созданию условий для ее реализации». В Главном управлении казачьих войск атаманы разных уровней должны были состоять на ведущих государственных должностях: войсковые атаманы – на должности советников, окружные атаманы – консультантов.
Но уже 7 августа 1998 года Главное управление казачьих войск было упразднено и образовано Управление Президента Российской Федерации по вопросам казачества во главе с П. С. Дейнекиным. Таким образом, фактически, из руководящего казачьим движением органа, Главное управление казачьих войск превратилось в структуру, дающую казачьим войскам скорее только методическую и консультативную помощь. К 1999 году на Управление по вопросам казачества начали поступать нарекания по неэффективной работе со стороны некоторых казачьих лидеров. Вместо того чтобы требовать расширения функций Управления, как органа, призванного осуществлять общее руководство казачьими войсками, атаманы начали высказывать мнения о необходимости полного управления такой казачьей федеральной структуры.
Чтобы хоть как то успокоить казачество федеральные власти опять прибегли к излюбленной своей тактике – демагогии. Так Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 1999 года за № 839 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки казачьих обществ на 1999-2001 годы» окончательно определялся статус казачества: «возрождение казачества и его становление должно осуществляться и уже осуществляется через восстановление государственного статуса казачества, и от формы, способов и видов его государственной поддержки зависит воссоздание традиционной для России государственной службы казачества». Во Введении Программы говорилось, что ее мероприятия направлены на обеспечение привлечения в интересах государства казачьих обществ и их членов к несению государственной и иной службы. При этом отмечалось, что именно исторический опыт российского казачества, оцениваемый с учетом сложившихся в настоящее время политической и экономической обстановки, позволит решить многие проблемы в сфере безопасности государства и охраны государственных границ, улучшить криминогенную обстановку в районах расположения казачьих обществ, а также окажет положительное влияние на социально-экономическую стабильность в регионе. В этой связи, видимо, с опорой на этатическую составляющую казачьего менталитета, основными целями Программы заявлялись: привлечение к выполнению в интересах государства обязательств по несению государственной и иной службы наибольшего числа членов казачьих обществ и придание движению за возрождение российского казачества целенаправленного и организованного характера. В ходе реализации Программы к 2001 году планировалось выйти на такой этап становления российского казачества, который бы характеризовался сочетанием постоянного несения государственной службы с экономической и хозяйственной деятельностью. Ожидалось, что конечным результатом реализации Программы станет привлечение к концу 2001 года к выполнению в интересах государства обязательств по несению государственной и иной службы не менее 180 тысяч граждан Российской Федерации, являющихся членами казачьих обществ. Нужно ли говорить, что и эта программа так и не была реализована и осталась на бумаге.
К середине 1999 года Государственная Дума РФ в очередной раз сделала попытку завершить работу над Законом «О казачестве». Так, 25 июня Государственная Дума большинством голосом приняла Закон «О казачестве». Однако Правовым управлением аппарата Совета Федерации было определено, что данный закон противоречит земельному законодательству, Закону «Об общественных объединениях», а также части 2 статьи 132, статье 59, части 2 статьи 6 Конституции РФ. Таким образом, на заседании Совета Федерации 2 июля 1999 года Закон вновь был отклонен.
Государственная Дума рассмотрела повторно Закон «О казачестве» 17 ноября 1999 года, приняв его в прежней редакции, и направила на подпись Президенту РФ. Но Глава государства отказался подписывать Закон. Более того 5 декабря Б. Н. Ельцин направил Председателю Государственной Думы РФ Г. Н. Селезневу письмо, в котором он обосновал причины отклонения Закона «так как он содержит положения, противоречащие Конституции Российской Федерации и нарушающие систему российского законодательства, а также нуждается в концептуальной доработке».
Казачество России в целом достаточно спокойно отнеслась к снятию с повестки дня Закона «О казачестве». Для рядовых казаков, в первую очередь, терских, принятие Закона на время отошло на второй план, уступив место участию в начинающейся антитеррористической операции на Северном Кавказе, с которой терцы связывали свои надежды отторгнуть исконно казачьи Наурский и Шелковской районы от Чеченской республики. Не особо смутило казаков и подписанное 11 октября 2000 года Председателем Государственной Думы РФ Г. Н. Селезневым постановление № 674-III ГД, на основании которого Федеральный Закон «О казачестве» вообще снимался с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой.
Назначенный В. Путиным на должность Советника Президента РФ по вопросам казачества вместо упраздненного 25 февраля 2003 года Управления Президента РФ по вопросам казачества, генерал Г. Н. Трошев обещал казакам, что выполнит два казачьих наказа – организует встречу атаманов с Президентом РФ, и будет способствовать разработке и принятию в Государственной Думе РФ Закона «О государственной службе российского казачества». Нужно отдать должное, как показало время, Трошев выполнил оба своих обещания. И возможно в будущем сделал бы еще больше, если не авиакатастрофа в сентябре 2008 года оборвавшая его жизнь.
Обещание Советника Президента РФ Геннадием Николаевичем Трошевым казакам было выполнено 25 мая 2005 года. Атаманы вошедших в Государственный реестр казачьих войск Российской Федерации встретились с Президентом РФ В. В. Путиным в рамках проведения празднований 100-летия со дня рождения М. А. Шолохова в станице Вешенской.
Президент В. В. Путин пообещал привнести в казачье движение России новый позитивный импульс, связанный с тем, что в Администрации Президента РФ был разработан проект Закона «О государственной службе Российского казачества» и направлен на рассмотрение в Государственную Думу.
Думаем, что не нужно особо объяснять, что казаки с надеждой ожидали принятия федерального Закона, связывая с ним возможность разрешения всех накопившихся за пятнадцатилетний период новой казачьей истории проблем, и делали это, даже не взирая на скептические замечания, доносившиеся, в основном, из лагеря казаков-общественников. Критики говорили, что будущий Закон не раскрывает таких фундаментальных понятий казачьей жизни как имущественная и территориальная реабилитация, казачье самоуправление в местах традиционного проживания казаков, общинная земельная собственность. В то же время сторонники Закона призывали к спокойствию и говорили о необходимости принятия Закона в любом виде, пусть даже сыром, для того, чтобы дать казачьему движению России хоть какую-нибудь правовую платформу.
Через шесть месяцев после встречи Президента РФ с атаманами реестровых казачьих войск России обещанный Закон был принят. Так, уже 9 ноября 2005 года Закон № 154 «О государственной службе Российского казачества» был принят Государственной Думой РФ в третьем чтении, 23 ноября одобрен Советом Федерации РФ, а 5 декабря подписан Президентом РФ В. В. Путиным.
Главными положениями долгожданного Закона были определения, касающиеся взаимоотношений между казачьими обществами и структурами государственной и муниципальной власти. Закон обозначил виды «государственной и иной службы российского казачества», а также порядок ведения государственного реестра казачьих обществ в Российской Федерации. Сам факт принятия федерального Закона «О государственной службе Российского казачества» является важнейшим историческим событием и не только для казачества. Однако в Законе есть и существенные недоработки.
Так в статье 5 данного Закона прописано, что «…Российское казачество в установленном порядке:
1. Оказывает содействие государственным органам в организации и ведении воинского учета членов казачьих обществ. Организует военно-патриотическое воспитание призывников, их подготовку к военной службе и вневойсковую подготовку членной казачьих обществ во время их пребывания в запасе;
2. Принимает участие в мероприятиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, по гражданской и территориальной обороне, в природоохранных мероприятиях;
3. Принимает участие в охране общественного порядка, обеспечении экологической и пожарной безопасности, охране Государственной границы Российской Федерации, борьбе с терроризмом;
4. Осуществляет иную деятельность на основе договоров (соглашений) казачьих обществ с органами военного управления, федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Органами местного самоуправления муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Таким образом, на основании вышесказанного можно сделать следующие неутешительные выводы:
- обозначенные в законе те виды деятельности, которые для казачьих обществ на данный период являются основными, подпадают под определение «иной» (т.е. второстепенной) службы, да и само это понятие очень расплывчато и не имеет серьезного юридического обоснования;
- право казаков, как и остальных граждан Российской Федерации, проходить государственную гражданскую, военную, а также правоохранительную службу и без того закреплено Конституцией и законодательством РФ, и говорить о том, что только Закон № 154 открыл перед казаками перспективу нести эту службу, было бы нелепо;
- в Законе казачьим обществам в вопросах организации службы дается возможность заключать договора с соответствующими структурами власти, но сам порядок заключения таких договоров (соглашений) не определен.
При этом кажется странным, что в Законе не было определено основным направлением казачьей службы подготовка и содержание в состоянии боевой готовности вооруженного резерва, находящегося под командованием Президента РФ. Остальные виды деятельности, прописанные выше, могли бы просто стать составными частями этой главной задачи.
Этот вопрос стал наиболее актуальным в нынешнее время, когда была пересмотрена военная доктрина России. Отказ от системы многочисленных военных приграничных гарнизонов, необходимых при фронтальной войне, в пользу мобильной профессиональной армии, способной подавить очаговую опасность, делает актуальным создание милитаризованных групп гражданского населения, проживающего на приграничных территориях. И казачьи войска, географически прикрывающие Россию с юга, востока, а теперь и запада, могли бы стать составной частью системы безопасности страны.
Конечно, несмотря на все недостатки принятого Закона «О государственной службе Российского казачества» нельзя не сказать и о главном позитивном его факторе. Заключается он в том, что наконец-то за пятнадцать лет со дня возрождения казачества законодательно было подтверждено само существование казачьего движения в России, с которым приходится считаться, и который невозможно выбросить из современного периода истории России.
На протяжении всего 2006 года казачество России с нетерпением ждали Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ – подзаконных актов, запускающих механизм реализации Закона «О государственной службе Российского казачества». И полное молчание со стороны федерального центра в отношении казачьего вопроса вызывало у казаков недоумение. Со стороны казалось, что Москва специально оттягивала время, как это было уже неоднократно, отложив «дорогой подарок» на тот момент, когда казачий электорат будет востребован на фоне каких-либо широкомасштабных событий политической жизни страны. Такими событиями стали выборы в региональные и федеральный Парламент 2007 года и Президентские выборы 2008 года, когда атаманы реестровых казачьих войск призвали казаков поддержать на Думских выборах «Единую Россию» а затем и кандидата в президенты РФ Д. А. Медведева.
Федеральные власти в благодарность за столь серьезную поддержку не замедлили прореагировать. Так, 3 июля 2008 года вновь избранным Президентом РФ Д. А. Медведевым была утверждена «Концепция государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества», представляющая собой «систему принципов и приоритетов деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований… в отношении российского казачества». В Концепции, в частности, говорилось, что целями государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества являются: становление и развитие государственной и иной службы российского казачества; возрождение и развитие духовно-культурных основ российского казачества, семейных традиций, осуществление патриотического воспитания казачьей молодежи. Однако в принятой «Концепции государственной политики Российской Федерации в отношении казачества» речь идет в основном о создании «условий для возрождения государственной службы российского казачества». Но, ни словом не говорится, ни о возрождении национальных традиций казачества, ни о национальном принципе отбора в казачьи войска, ни говоря уже о территориальной реабилитации.
12 января 2009 года Распоряжением Президента РФ № 15-рп «О Совете при Президенте Российской Федерации по делам казачества» вновь был образован Совет при Президенте Российской Федерации по делам казачества. Председателем Совета был назначен заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации А. Д. Беглов. В совет также вошли атаманы казачьих войск РФ, в том числе и атаман Терского казачьего войска В. П. Бондарев. В Положении о Совете говорится, что он «…является совещательным и консультативным органом при Президенте Российской Федерации, образованным в целях содействия реализации государственной политики в отношении российского казачества». Появление Совета и его статус позволяет предположить, что «казачий вопрос» вновь стоит на повестке дня федеральных органов власти.
Ни для кого не секрет, что нынешний интерес Кремля к казачеству есть простое следствие непростой ситуации на Северном Кавказе. Регион медленно, но верно движется к катастрофе, и это не в последнюю очередь последствия непродуманной внутренней политики Ельцина и его окружения. Необходимость динамичного, поступательного развития государства, а также мировой финансово-экономический кризис и связанная с этим растущая опасность социально-политических волнений заставляют власть вновь перейти к более активной политике в отношении казачества.
