Мониторинговое исследование, проведенное в июле текущего года Министерством регионального развития, выявило ряд любопытных характеристик социально-экономической ситуации в регионах России. Окончание «жирных лет» (2000-2008 года), когда за счет общих высоких темпов экономического роста и активной «редистрибутивной» политики федеральных властей был относительно смягчен социально-экономический разрыв между «богатыми» и «бедными» регионами обнаружил фактический провал политики «централизованно-распределительного федерализма». Не создав предпосылок для социально-экономического подъема депрессивных территорий, эта политика одновременно не позволила создать резервов для качественного экономического роста у более сильных регионов, которые традиционно выступали в роли доноров. Как показали данные опроса, только 8 республик, областей и округов могут сегодня самостоятельно справиться с существующими экономическими проблемами.
Среди «отличников», что характерно, оказались регионы, чье относительное благополучие скорее связано с отдельными факторами экономической конъюнктуры, нежели с торжеством общей экономической стратегии федерального Центра. Так, сегодня только Якутия, Ямало-Ненецкий округ, Оренбургская, Сахалинская области смогут в полном объеме выполнить свои бюджетные обязательства. При этом успех Якутии связан с наличием у нее уникальных запасов в недрах, а сравнительно благополучные бюджетные показатели Ямала – с заранее заключенными контрактами на поставку газа. При этом, по данным Минрегионразвития, 40 регионов не смогут профинансировать запланированные ими стройки, а еще 35 самых проблемных субъектов столкнулись с нехваткой денег на текущие расходы.
Весьма же относительная «стабильность» тех регионов, которые не вошли в число «лидеров» или «аутсайдеров», объясняется достаточно просто: у них нет каких-либо мощных производств, больших предприятий, от состояния которых зависит благополучие всей территории. Они существовали и существуют на дотациях из федерального бюджета, и в этом смысле кризис коснулся их меньше.
Иное дело – территории, основой относительного благополучия традиционно являлся промышленный потенциал. Согласно оценкам Минрегиона, тяжелее других кризис переживают промышленно развитые регионы Урала и Сибири, где за время развертывания кризиса произошел резкий спад промышленного производства после периода экономического роста, начавшегося на рубеже веков. Так, например, в Кемеровской области, превратившейся с начала 2000-х годов в одного из флагманов экономического роста в сферах угледобычи, металлургии и химии, кризис привел к падению промышленного производства на 22 %. Предшествующий экономический рост в этих территорий, связанный с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой и некоторым оживлением спроса на промышленную продукцию внутри страны вследствие «сырьевого бума» последних лет, но никак не подкрепленный сколько-нибудь внятной промышленной политикой государства, сошел на «нет» практически сразу после ухудшения общей экономической конъюнктуры. В целом по стране промышленное производство сократилось на 14,9%, что ощутимо ударило по социальной сфере многих территорий.
В списке «неудачников» также оказались Москва и Санкт-Петербург, где произошли значительные увольнения офисного персонала и «обвал» многих финансовых компаний. Наряду с этим, уменьшился объем выплат московскими структурами налогов вследствие снижения общего объема получаемых ими доходов. Что и неудивительно: в рамках централизованной модели финансовой и налоговой политики любой кризис, захватывающий регионы, неизбежно приводит к снижению доходов столицы, стоящей во главе «перераспределяющей цепи».
Кризис также обнажил крайне уязвимый характер модели «сырьевого благополучия», также лежавшей в основе экономических успехов 2000-2008 годов. Вторая группа пострадавших регионов - нефтяные. Цены на «черное золото» упали за год уже более чем в 2 раза, что вызвало острые бюджетные проблемы в Тюмени и Ханты-Мансийске. Показательно, что по итогам первых пяти месяцев 2009 года в «нефтедобывающей» Тюменской области доходы сократились на 29% по сравнению с прошлогодними показателями. В Ханты-Мансийском автономном округе, экономика которого характеризуется столь же ярко выраженным «нефтяным профилем», доходы упали на 23%.
Какие же выводы можно сделать на основе приведенных в министерском докладе цифр? Обобщая, можно утверждать, что модель экономической политики, основанная на централизации финансов, перераспределении доходов от экспорта сырья и фактическом отказе от промышленной политики как таковой – потерпела крах.
Успехи регионов-лидеров 2000-2008 годов были неразрывно связаны с благоприятной конъюнктурой на мировых рынках сырья и промышленных полуфабрикатов. Изменилась конъюнктура – и многие из них оказались в состоянии упадка из-за отсутствия других факторов экономического развития и роста.
Кризис стал и своеобразным тестом на эффективность для созданной в 2000-е годы властной вертикали. С одной стороны, единая вертикаль власти и сосредоточение в федеральном Центре основной доли налоговых поступлений – механизм, который способен до известной степени снизить кризисные эффекты на местах и в системе управления регионами.
С другой стороны, «изъятие» у регионов многих компетенций и ресурсов, необходимых им для интенсивного социально-экономического развития и экономического роста, объективно «перегружает» дополнительными управленческими функциями и ответственностью Москву, фактически блокирует федеративные механизмы, что в современных условиях может угрожать единству страны.
В свою очередь, сращивание власти и собственности в самих регионах, подчинение их ресурсной базы столице фактически заблокировало в «благополучные» 2000-е годы структурную перестройку их экономики, что сегодня бьет «рикошетом» по многим из потенциально процветающих, но реально едва ли не бедствующих территорий.
Сам федеральный Центр, сведя на «нет» активно действовавшие в 1990-е годы Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия (МАСС), фактически лишил регионы возможности смягчать кризисные эффекты с помощью межрегиональной кооперации в сопредельных отраслях, что особенно остро ощущается сегодня.
При этом федеральной властью было сделано недостаточно для выстраивания более экономически оправданной системы административно-территориального деления (АТД) в пределах страны. Наработки Минрегионразвития времен Д. Козака свелись к идее усиления роли федеральных округов, которым планировалось передать часть функций нынешних регионов. В то же время, разработки авторитетного Совета по развитию производительных сил (СОПС) относительно перехода к системе 28 регионов на основе принципа комплиментарности их экономик не были приняты даже к рассмотрению.
Таким образом, олигархически-сырьевая модель экономики в связке с единой властной вертикалью оставляют пока больше вопросов и проблем, нежели содержат позитивных ответов.
Фактически ни один из стратегических вопросов государственно-территориального развития – преодоление элементов асимметрии в федеративном устройстве, реинтеграция в общероссийское пространство проблемных регионов, развитие в субъектах РФ институтов гражданского общества, выстраивание эффективно работающего регионального институционально-властного дизайна – в течение 2000-х годов так и не был в полной мере решен.
Значительной проблемой остается и вопрос о правовом регулировании федеративных отношении. Так, в докладе Совета Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» признается, что региональная политика как предмет публично-правовой деятельности органов государственной власти до сих пор не имеет полноценного правового обеспечения. Предмет, цели и задачи региональной политики не получили закрепления ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законах. Основным нормативным актом, регламентирующим содержание региональной политики, остается Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803, которым были утверждены «Основные положения региональной политики в Российской Федерации». Внутреннее содержание «Основных положений» оказалось явно недостаточным для создания полноценной законодательной основы эффективного осуществления региональной политики. Состав задач, поставленных перед федеральными органами государственной власти, исключительно широк и неконкретен.
Нечеткость целевых установок государственной региональной политики не способствует определению государством стратегических приоритетов регионального развития, снижает эффективность межрегиональных прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития регионов.
Так, из числа рассматриваемых сегодня проектов территориально-государственного устройства России едва ли отвечает вышеобозначенным критериям модель «централизованного федерализма», предполагающая усиление правового и финансового контроля федерального Центра за субъектами федерации. Если такая подчиненная Центру иерархия территорий будет выстроена, то существующие в системе российского федерализма проблемы (асимметрия территориального устройства, дефицит ресурсов для регионального развития, недемократический характер большинства региональных политий и др.) сохранятся, а регионы так и не превратятся в полноценные центры социально-политического и экономического развития.
Еще более спорной выглядит в современных условиях модель «губернизации сверху», предполагающая укрупнение регионов и включение в состав областей и краев национальных автономных округов, реализация которой, официально заявленная и реализуемая со второй половины 2000-х годов, на практике означает создание неравновесной и неустойчивой системы общегосударственной и региональной власти без надлежащих гарантий полноценного регионального развития. Наиболее последовательно эта стратегия, как уже отмечалось, была изложена в современной концепции Министерства регионального развития (2008 год), предполагающей выдвижение на первый план существующих федеральных округов, с передачей им ряда региональных функций и полномочий.
Наиболее отвечающей заявленным автором критериям сбалансированной регионализации, на взгляд автора, является так называемая «модель земель», предполагающая создание на базе федеральных округов и действующих межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия укрупненных и экономически полно-ценных регионов – будущих субъектов симметричной федерации. В отличие от модели «иерархического унитаризма», это будет делаться эволюционным путем, посредством взаимоналожения про-цессов вертикальной и горизонтальной интеграции, ведущих к складыванию взаимопересекающихся и взаимно дополняющих друг друга горизонтальных и вертикальных сетей, реализующих принцип «единства в разнообразии». Именно на основе этих механизмов, по глубокому убеждению автора, и возможен конструктивный выход Российской Федерации из переживаемого ею сегодня кризиса.
