Рассматривая специфику положения регионов и региональной власти в истории России, следует отметить ее неразрывную связь со спецификой формирования и исторически сложившейся природой российской государственности.
Эта роль была весьма характерной. Традиционно считалось, что в силу недостаточной развитости «гражданского и экономического быта» на Руси особая роль в ее истории принадлежала государственному началу, выступающему в качестве создателя всех организованных социальных, экономических и политических форм народной жизни. Именно «атомизация» населения, отсутствие прочных связей и прочной социальной организации на местном уровне позволили центральному правительству лепить из местных обществ какие угодно «тела», жестко привязанные к центру, что лишало местную власть и территориальные сообщества какой-либо степени автономии. Все это и предопределило существование в истории страны централизованной системы управления, утвердившейся в свое время за счет ограничения, а то и полного упразднения прав наследственной земельной (княжеской и боярской) аристократии, замененной особым военно-служилым сословиемпозволили центральному правительству лепить из местных обществ какие угодно «тела», жестко привязанные к Центру, что лишало местную власть и территориальные сообщества какой-либо степени автономии.
В то же время, нельзя говорить применительно к дооктябрьскому периоду российской истории о тотальной административной унификации системы управления регионами, о полном подавлении территорий центральной властью.
Последнее, в частности. было связано с использованием гибких политических стратегий при освоении новых территорий. Согласно распространенному мнению, «строилось оно в основном на договорных началах, а не на насильственном захвате, как это пытаются сделать сегодня некоторые. Да, войны, всяческие экспедиции, походы тоже присутствовали в этом процессе, однако в сравнении с другими мировыми империями применение насильственных методов здесь, пожалуй, исключение. В государственном строительстве в России… всегда учитывался и использовался фактор многонациональности». Проявлением такой политической гибкости стал квазигосударственный статус таких входивших в состав Империи образований, как Великое княжество Финляндское, Царство Польское (до 1864 г.), Бухарское и Хивинское ханство, Урянхайский край (Тува). Подобная асимметрия не ослабляла государство, но, напротив, способствовало реализации принципа «единства в многообразии», смягчая национальные противоречия.
Помимо этого, на многих территориях, уже давно вошедших в состав Российского государства, существовали особые модели местного самоуправления.
Например, в казачьих регионах принималась во внимание приверженность людей к демократическим методам управления, широкое распространение коллективного (юртового) землепользования, специфика быта и культуры. Высшие чиновники казачьих областей и округов (отделов) назначались военным министерством, но на уровне станиц и хуторов казаки сами избирали атаманов и главным органом местной власти были сходы – казачьи круги.
На Урале земства были слабо развиты наряду с общероссийской администрацией существовали административные горнозаводские округа. «Горные» власти обладали не только производственными, но и административными и социальными функциями.
Наконец, в ряде областей империи на местном уровне реализовывалась правовая автономия – например, в Прибалтике, где сохраняло свое силу Магдебургское право, и в некоторых областях Украины, где действовал Литовский статут.
Подобное равновесие формально-государственных и неформальных (т.е. связанных с устоявшимися политическими и правовыми обычаями) институтов обеспечивало известную гибкость власти в унитарно – имперском государстве, позволяло смягчить непопулярные решения Центра и решать ряд проблем на местах.
Помимо этого, унитарный характер государства смягчался и тем, что, помимо административного принципа, Россия делилась на 62 православные епархии, 14 военных, 12 судебных, 15 учебных округов – что препятствовало концентрации разнообразных форм власти в одних и тех же региональных центрах путем сговора властей либо иным образом. Таким образом, в Российской империи единообразие на «верхнем» уровне управления сочеталось с учетом исторически обусловленных особенностей организа-ции жизни различных народов на местах, а принцип «административного централизма» дополнялся другими формами властного контроля.
Российский историк Н. Цимбаев заключает в этой связи:
Подобные «внеадминистративные» институты формировали вокруг официальных структур власти своеобразные «сети влияния», которые, наряду с унификацией, обеспечивали власти определенную гибкость благодаря использованию каналов «обратной связи», и в то же время гарантировали «ограниченную автономию» региональным сообществам и властным учреждениям – не имевшую, однако, правового закрепления. В условиях невозможности только административного управления огромной страной из единого Центра, это позволяло властям империи охватывать сетями «неадминистративного» влияния значительную часть политического пространства территорий, что делало всю систему управления регионами более эффективной и гибко реагирующей на запросы их населения. В силу этого, фундаментальным принципом империи был «принцип многообразия, или полное отсутствие какой – либо административно – политической, правовой, национальной, культурной или конфессиональной унификации.
В то же время, чрезмерная административная унификация системы государственного управления в советский период – проявлениями которой стали жесткая унификация, предельная централизация и высокая степень огосударствления политической, экономической и общественной жизни - лишали его известной гибкости и в итоге привели новую модель государственности к крушению.
Нас больше интересуют изменения, произошедшие в системе управления регионами России в 1990 – е годы. Достаточно распространенным является представление о регионализации как об одном из базовых направлений эволюции постсоветской государственности и политии. Как полагают исследователи, именно регионализация политического пространства «...будет определять лицо отечественного политического процесса в обозримом будущем».
В отечественной и зарубежной научной литературе указываются несколько основных причин, породивших и сопровождавших сложное и неоднозначное явление регионализации
Имеющиеся по этому вопросу теоретические позиции сводятся только к одному общему знаменателю, что данный процесс противоречив в своих проявлениях и неоднозначен по своей сущности. Некоторые исследователи полагают, что политическая суверенизация областей и автономий есть якобы лишь частный вариант перехода общества к саморегулированию экономической системы, к самоорганизации производственной деятельности на местах. Как подчеркивает известный экономист Н. Шмелев, никакого обострения регионального сепаратизма в России на самом деле не существует: идет обычный для всего мира процесс перераспределения налоговых доходов и экономической ответственности между центром и регионами.
В то же время, ряд других исследователей усматривают в этом процессе существенную угрозу территориальной целостности России.
Так или иначе, практически всеми в 1990–х гг. на смену всеобъемлющему контролю Центра над регионами (характерному для советского периода и осуществлявшемуся в режиме силовых и директивных стратегий) пришли компромиссные стратегии политического торга. В то же время федеральный центр сохранил приоритет и рычаги контроля в отношениях с региональными элитами.
Как следствие этих процессов, уже в 1994 году российская полития характеризовалась некоторыми авторами как «ослабленный авторитарный режим со значительной автономией региональных элит». При этом, как отмечают эксперты, модель отношений «Центр-регионы» оказалась весьма дисгармоничной: формальное равноправие субъектов РФ находилось в вопиющем противоречии с беспрецедентными географическими и социально-экономическими различиями между ними, по площади территории, по численности населения, по степени урбанизации, по объему ВНП на душу населения, и т. д. – что в совокупности провоцировало стихийную борьбу территорий за выравнивание статусов либо за новые привилегии и ресурсы, и подталкивало стихийную регионализацию.
Таким образом, главная проблема государственного развития России заключалась в том, что не удавалось найти модель равновесия между принципами единства и разнообразия, уравновесить влияние формальных и неформальных институтов. Если в имперский (по большей части) и советский периоды истории принципы централизации и унификации явно подавляли региональное разнообразие, а формальные учреждения – неформальные общественные институты, то в новейший период российской истории неформальные институты практически нейтрализовали (если не подчинили себе) региональную администрацию, а бесконтрольное осуществление принципа разнообразия поставило под сомнение единство и целостность государства.
В этой связи встал вопрос о самой возможности применения федеративной модели к России, которую некоторые авторы предлагают заменить унитарной структурой, дополненной развитым местным самоуправлением.
На взгляд автора, федерализм – объективно предопределенный выбор России (по крайней мере, на длительный период времени), но с учетом ряда специфических особенностей (обширные размеры территории, многонациональный характер населения, большой разрыв в уровне развития регионов) он требует наличия институтов, не свойственных большинству федераций (единой властной вертикали, надрегиональных контрольных структур, более широкого круга инструментов финансового и правового контроля со стороны федеральных органов власти).
В то же время, без известного баланса административной централизации и автономии регионов и элит, динамического равновесия формальных и неформальных институтов такая модель никогда не будет эффективной. Как мы уже отмечали, первому российскому президенту Б.Ельцину не удалось решить указанную задачу, в результате чего в России существовало не единство, а «центробежный хаос» в связке с территориальным разнообразием.
В силу этого, его преемнику на посту президента В. Путину предстояло решить весьма сложную задачу – укрепить единую вертикаль власти и усилить контроль над региональными органами власти, не подавляя при этом автономии регионов, сохраняя действие принципа «обратной связи».
С точки зрения автора, именно эта модель и была с определенными коррективами реализована им в течение первого срока своего правления. Примерно с 1999 г. начался новый период постконституционного развития, в течение которого наметились определенные процессы унификации законодательства и восстановления единства правового пространства России, повышения роли федерального закона и решений Конституционного суда РФ. Другой характерной чертой рассматриваемого периода явилось создание семи федеральных округов и института полномочных представителей президента в них, а также принятие федеральных законов и решений Конституционного суда РФ, формирующих формально централизованный характер российского федерализма и обеспечивающих укрепление целостности и унифицированного подхода в регулировании по наиболее принципиальным аспектам.
Как отмечает российский политолог Н.Лапина,
новая политика в целом удалась: переговорный процесс между государством и группами интересов был институциализирован; отношения государства с региональной и бизнес – элитой стали в большей степени, чем прежде, подчиняться общим правилам; федеральной властью был задействован целый ряд механизмов, позволяющих контролировать крупный бизнес и региональное руководство.
Таким образом, была достигнута политическая стабилизация, как федеральном, так и на региональном уровнях политической системы.
В то же время, по мнению ряда либеральных критиков, критиков формирующейся сегодня в России административно – политической системы, ее сила скорее призрачна, поскольку вертикаль власти, по мнению президента фонда «ИНДЕМ», политолога Г.Сатарова, в действительности неспособна принести стране стабильность, поскольку вытесняет неформальные связи и институты:
На самом деле она ослабляет страну. Приведу простейший пример – распад Советского Союза. Одна из причин распада СССР, как и других подобных структур, заключалась именно в том, что эта конструкция была слишком жесткая – там не было автономных игроков. Ну, а те, которые были хоть немного автономные, просто разбежались, что и являло собой распад. Так вот это пресловутое «усиление власти» – через выстраивание так называемой вертикали и ликвидацию любых автономных сил – и порождает политическую нестабильность.
И если сторонники инициатив президента предполагают следствием их реализации укрепление Российского государства, то их противники - говорят о неизбежном росте сепаратизма, национализма и ксенофобии. Некоторые из них указывают на возможность «теневого саботажа» и даже сопротивления начинаниям президента со стороны региональных элит, которые будут голосовать как надо, брать под козырек и есть глазами начальство.
Таким образом, результаты региональной реформы, инициированной в 2000 году президентом В. Путиным и направленной на превращение региональной власти в непосредственного агента центральных властей с сохранением представительских функций у региональных легислатур, остаются пока неясными.
Однако некоторые предположения относительно жизнеспособности сформировавшейся системы управления все же можно сделать.
Так, весьма односторонним является представление о том, будто для повышения эффективности власти достаточно обеспечить единство системы властных органов и иерархию центров управления. При этом не стоит трактовать единство власти исключительно как централизацию.
Чрезмерная централизация ведет к перегрузкам, парализующим процесс управления, и, в конечном счете, к разрушению самой системы. В силу этого, централизация основных, важнейших функций должна сочетаться с децентрализацией более конкретных, второстепенных. Именно поэтому и возникает иерархия управляющих центров, ответственных за решение вполне определенного набора задач. С учетом современных вызовов система власти должна быть построена таким образом, чтобы не подавлять многообразие существующих в обществе интересов, взглядов и позиций. Поэтому реальное объединение страны предполагает не только администрирование, но и использование механизмов самоорганизации, оптимальной формой которой считаются сетевые структуры – которые в рамках современной модели не учитываются.
Кроме того, необходимо отдавать себе отчет в том, что предлагаемая логика реформирования лишь усилит структурную неравновесность политической системы, и в том числе в региональном аспекте. Укрепление административной вертикали при минимизации политического компонента сосредотачивает потенциал данной формы общественного регулирования исключительно в высших слоях общества. Политика все более приобретет виртуальный характер, ужимается до узкогрупповых контактов внутри правящего слоя, а публичность политического дискурса уступает место сугубо теневым технологиям согласования интересов. Но когда на смену политически легитимирующим механизмам стабилизации власти приходят процедуры и технологии внутрикорпоративистского толка, любая флуктуация внутри правящего класса способна «запустить» реверсионные процессы со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Чрезмерная централизация административной системы, в свою очередь, может повлечь за собой сужение базы государственного управления как такового. Более того, деполитизированные (корпоративные) технологии трансформации власти способны выхолостить позитивный смысл самой административной реформы, сведя на нет все ее содержание.
Наконец, следует упомянуть и о том, что избранный властью курс создает структурные предпосылки для складывания номенклатуры, т.е. целостного, закрытого от общественности слоя, контролирующего все рычаги власти и управления. По сути, именно в этом и будут заключаться кадровые последствия централизации государственного управления и монополизации положения государственной власти. Возможно, формирующаяся «социально- деловая» сеть чиновников и политиков и будет способна решить какие-то текущие политические проблемы, но, по мнению, большинства экспертов, в долгосрочном плане она не имеет перспективы, поскольку вместо эффективного государственного менеджмента псевдоконтроль и псевдоуправляемость.
Наряду с этим, необходимы повышение уровня и квалификации сотрудников региональных органов власти, усиление гражданского контроля, развитие механизмов публичной политики и цивилизованных форм представительства интересов. Только в этом случае единая властная вертикаль и другие «надстроечные» органы не превратится в самодостаточный и «самоедский» механизм, а федерализм получит не формальное, а реальное содержание.
Сможет ли новая российская власть предложить обществу новую стратегию регионального строительства – покажет уже ближайшее время.
