Мир состоит не только из государств, но и народов, стремящихся повысить степень свободы. В этом коллизия, приводящая к конфликтам.
* * *
Европейская традиция отождествляет государство и нацию. Не случайно ООН называется Организацией Объединенных Наций, иначе говоря — государств.
Однако понятие народа и нации не совпадает. Внутри государств-наций могут и существуют народы, которые имеют собственную культуру. Сколько бы не твердили о советском народе, он распался на ряд самостоятельных наций. И пример Югославии показывает, что не все так просто с соотношением государства и народов, в нем проживающих. Даже знаменитый американский «плавильный котел» сегодня не работает. Американцы теперь, наряду с английским, говорят на многих языках, поют разные песни, соблюдают традиции далеко не англосаксонские.
Это касается не только индейцев, но и мексиканцев, ирландцев, шотландцев, не говоря уже о китайцах, вьетнамцах, корейцах, иранцах и т.д. Итальянцы в третьем поколении начали вспоминать свои корни. Ряд штатов стали практически двуязычными — англо-испанскими. В России с глубокими историческими традициями коренных народов в принципе невозможен «плавильный котел», чье время прошло безвозвратно.
Международное право защищает как государства, так и отдельные народы. В первом случае это называется принципом целостности государства, в другом — правом на самоопределение.
В последние годы в СМИ прямо-таки с остервенением критиковали право на самоопределение народов как изобретение большевиков, развалившее якобы СССР и создающее угрозу целостности России — будто юридический документ создает стремление народов к свободе, а не наоборот. Многие народы не подозревают, что существует право на самоопределение, записанное на бумаге. Тем не менее, они стремятся его реализовать, иногда с оружием в руках. Стремление к расширению свободы — главный вектор истории, его не остановить.
Поэтому любое ограничение существующего статуса народа чревато конфликтами.
Когда Сербия ликвидировала в конце 90-х годов автономию Косово, для политологов стало ясно, что конфликт неизбежен, и он может завершиться отделением косоваров. Так оно и случилось. И дело вовсе не в том, нравятся ли кому-то албанцы или сербы, мусульмане или православные. В данном случае я говорю лишь о том, что случится, если уменьшить степень свободы. Опора на силовое решение конфликта приводит только к его обострению.
Специалисты по международному праву предлагают выход из коллизии путем договоренностей внутри государства о его расчленении, как это продемонстрировали Чехия и Словакия. «Бархатный развод» — наиболее безболезненная процедура в политическом смысле. Она дает возможность сохранять определенный уровень экономических отношений, что для многих стран и народов является одним из ключевых вопросов.
Иногда через переговоры можно сохранить целостность государства, предоставив гарантии народу, но военные действия порождают недоверие, ответную реакцию, которая не всегда бывает адекватной уровню конфликта. Пример Кипра весьма убедительно показывает, насколько затяжным может быть разделение государства, прошедшего через войну. Даже усилия Евросоюза не продвинули проблему в позитивном направлении. А «зеленая зона» под эгидой ООН всего лишь следит за нерушимостью границ двух частей острова.
Итак, в международном праве изначально заложена коллизия, выход из которой реализуется прагматически, т.е. не юридически, а политически. Правовая коллизия переводит конфликтную ситуацию в область политики. Это не лучший способ, но другого пока не придумали.
* * *
Принцип равноправия и самоопределения народов — жесткая или, как выражаются юристы, «твердая» норма. Этот принцип зафиксирован в Уставе ООН (ст.1 п.2), Международном пакте об экономических, социальных, и культурных правах, Международном пакте о гражданских и политических правах, где записано:
«Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие» (Ч. 1, ст.1, п. 1).
Известно, что первоначально право на самоопределение связывали с антиколониальной борьбой, но впоследствии оно закрепилось как универсальная норма, применимая к любому народу.
«Жесткая» норма означает, что соблюдение статей Пактов контролируется международными организациями, что записано в Факультативном протоколе к международному пакту о гражданских и политических правах. В свое время СССР подписал этот протокол, а значит, взял обязательство соблюдать сам Пакт. Российская Федерация — правопреемник СССР.
В общественном мнении — как ни странно, даже среди юристов, а также политиков — принцип равноправия и самоопределения народов трактуется как отделение от государства, разрушение его целостности, стремление к полной независимости. На самом деле могут быть различные формы самоопределения.
В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций (
«Создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, или установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом, являются способами осуществления этим народом права на самоопределение».
При этом предписывается:
«Каждое государство обязано воздерживаться от любых насильственных действий, лишающих народы, о которых говорится выше, в конкретизации настоящего принципа, их права на самоопределение, свободу и независимость».
Хотя этот документ относится к разряду «мягкого» источника, тем не менее, в нем утверждается важный тезис о многообразии форм самоопределения. Это может быть союз в виде конфедерации или федерации, ассоциированный статус, автономия или же полное растворение в структуре государства. В любом случае, самоопределение и полная независимость не являются тождественными понятиями. Отделение от государства — всего лишь одна из форм самоопределения, причем наиболее радикальная.
Не все народы стремятся к полной независимости, предпочитая широкую автономию в рамках единого государства. Так, например, Татарстан никогда не ставил вопроса о выходе из России, но требовал, и вполне обоснованно, расширения прав, с чем согласилась российская сторона.
Разговоры о давлении республики на Россию наивны: не может маленький Татарстан навязывать волю огромной стране. Из той же области — утверждения о «преференциях» и «неуплате налогов в федеральный бюджет». Татарстан — один из самых дисциплинированных налогоплательщиков, причем в количественном отношении находится в первых рядах.
Смысл Договоров о разграничении полномочий и предметов ведения, как первого, так и второго, заключался в сохранении общего пространства с учетом специфики нашей территории. Для республики важно наличие общего экономического (огромный рынок) и правового (с некоторыми оговорками) пространств. Все это содействует привлечению инвесторов. Не менее значимым фактором является общение с татарами, живущими по всей территории страны.
Форма отношений внутри республики и с федеральным центром получила название «Модели Татарстана». Самопровозглашенные республики постсоветского пространства пытались ее повторить, но безуспешно. Видимо, в каждом отдельном случае должен быть свой путь к урегулированию конфликта, и он должен быть прагматичным.
Границы между Грузией и Абхазией не принесли экономических дивидендов ни одной стороне. Широкая автономия Абхазии и Южной Осетии была бы выгодна всем.
Точно так же случилось с Приднестровьем и Молдовой, причем Молдова проиграла гораздо больше, чем Приднестровье. Ей стоило задуматься не только о политических, но и экономических последствиях своей жесткой позиции в переговорах.
* * *
В Уставе ООН много призывов к соблюдению мира. Например, в ст.1, п.2 предписывается «развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов, а также принимать другие соответствующие меры для укрепления всеобщего мира». Что же происходит на практике? При возникновении конфликтов внутри страны на почве межэтнических отношений ООН выступает за соблюдение принципа целостности государства. Эта наиболее авторитетная международная организация оказывается бюрократической машиной для защиты интересов государств–членов, вносящих взнос на содержание аппарата.
Если посмотреть на резолюции по конфликтам в Грузии, то все они касаются только одной стороны и не дают путей решения конфликта. Документы сводятся к изложению фактов. Это тоже важно, но создается впечатление, что ООН не может быть независимым арбитром, что не смягчает возникший конфликт, а скорее наоборот, придает уверенность государству в борьбе с самопровозглашенными республиками.
Не случайно при распаде Югославии голос ООН был далеко не самым громким. Там больше участвовали европейские структуры.
Конечно, присутствие голубых касок в зоне конфликта является важной миссией, спасающей многие народы от кровопролития, но ведь часто именно коллизия международных правовых норм становится препятствием для мирного урегулирования сложной ситуации. Их надо решать, разработав соответствующие процедуры под эгидой ООН. Видимо, ООН переживает кризис. Не случайно США порой действуют в обход этой организации, чего раньше, до 90-х годов, не наблюдалось.
Каждая из конфликтующих сторон может найти в международном праве аргументы в свою пользу. Опять-таки я не защищаю ни тех, ни других, а просто утверждаю, в каком случае конфликт смягчается, а в каком загоняется вглубь.
Ошибка Грузии или Молдовы по отношению к самопровозглашенным республикам состояла в том, что вместо переговоров конфликт попытались решить силовым способом, обострив его до уровня, когда люди не слышат друг друга. В какой-то момент, еще при Шеварднадзе, казалось, что возможно построить федерацию с гарантией прав немногочисленного абхазского и осетинского населения. Этого не случилось.
Почему нужны гарантии, причем желательно с участием международных наблюдателей? К сожалению, демократию в постсоветском пространстве трактуют как волю механического большинства. У кого сколько голосов, тот и прав.
Получается, что относительно малочисленные народы не имеют никак перспектив собственного развития.Это порочный принцип. Да, татар в России на порядок меньше, чем русских. Путем голосования в Госдуме можно ликвидировать Республику Татарстан, признать татар не существующими, ограничить владение национальным языком, закрыть татарские школы и телевизионные передачи. Но это не значит, что исчезнет сам народ. Если так рассуждать, то и сами русские — меньшинство по сравнению с китайцами.
Порочные принципы загоняют конфликт вглубь.
* * *
Мы пришли к выводу, что демократия — не панацея для решения возникающих проблем, а лишь инструмент в политике. Для гармонизации межэтнических отношений она должна быть либерализована с учетом интересов малочисленных народов.
При этом важно различать коренные народы и нацменьшинства. Европейская рамочная конвенция о правах нацменьшинств — большое достижение, но у коренных народов поведение на политической арене отличается от действий нацменьшинств, так как они считают территорию проживания своей собственной, исконной, исторической, и защищают ее всеми возможными способами.
В переговорах важны и сами процедуры. Почему попытки Шеварднадзе в контактах с Абхазией (по аналогии можно говорить и о других сходных случаях) оказались безуспешными? Дело в том, что они велись узким кругом доверенных лиц. Окружение двух президентов было недовольно достигнутыми результатами. Всем казалось, что уступки слишком велики и не отвечают интересам Грузии и Абхазии.
На самом деле «достичь договоренности» и означает «пойти на уступки, проявить добрую волю, найти компромисс».
Татарстан применил иную методику. Переговоры были открытыми, шли на трех уровнях и охватывали большой круг участников. Высший уровень был политическим, за что непосредственно отвечали Борис Ельцин и Минтимер Шаймиев, следующий уровень был между двумя правительствами и, наконец, профильные министерства РФ и РТ готовили отдельные соглашения в рамках общих политических договоренностей.
В этот процесс был включен большой круг государственных структур, которые за три года стали сторонниками Договора и могли убедительно отстаивать его статьи как на уровне правительств, так и парламентов. СМИ, следившие за процессом, не выступили как деструктивная сила, что важно с точки формирования позитивного общественного мнения.
* * *
Конфликтология — особая дисциплина, находящаяся на грани науки и практики. Причем в урегулировании конфликта навыки переговорщиков не менее важны, чем позиции сторон, как правило, весьма жестких в начале контактов.
Международное право, к сожалению, чаще разъединяет стороны, чем их сближает. Добрая воля гораздо больше имеет значения для достижения успеха.
