Создание Пермского края и успех недавнего референдума, на котором решился вопрос о включении в состав Красноярского края Таймырского и Эвенкийского автономных округов, вновь дали повод говорить о территориально-административной реформе в России. Президент в своем Послании предостерег от того, чтобы рассматривать укрупнение регионов как поголовную кампанию, но, тем не менее, придал этому процессу государственно-политическое значение. Можно спорить о его масштабах, но уже сегодня можно предположить — мы наблюдаем конец асимметричной федерации ельцинского типа.
Несмотря на провозглашенное в Конституции 1993 года равноправие всех субъектов РФ, ельцинская "раздача суверенитета" отразилось на логике федеративного устройства и заложила основы неравенства регионов. Региональное устройство России превратилось по сути в асимметричный конгломерат областей, республик, краев, городов федерального значения, автономных округов и одной автономной области. Такое различие статусов создало прецеденты существования сразу нескольких типов региональных суверенитетов, одни из которых включают право на национальную субъектность, другие — нет. В результате произошло абсолютно искусственное раздробление ряда советских областей на дополнительные национальные автономии и республики, получивших статус полноправных субъектов федерации. В советские времена образование новых областей было частично оправдано перспективой организации мощных народнохозяйственных комплексов, которые требовали колоссальной концентрации ресурсов, не всегда посильных для некоторых регионов. Однако в 90-е годы границы новых образований расчертили не принципы эффективного экономического районирования, а доводы национально-культурной исключительности от местной бюрократии.
В итоге Россия с ее 89 регионами не только побила все рекорды по количеству сегментов территориально-административного деления, но и получила сильнейший демографический перекос в субъектах управления. Наиболее богатые ресурсами субъекты, как правило, обладают крайне малонаселенными территориями с неразвитой инфраструктурой, которые при этом продолжают кормить целую армию местных чиновников. Но если крупный чиновник из богатейшего Ханты-Мансийского АО еще может себе позволить распилить деньги, играя на суммах компенсации выпавших доходов региону-донору, то его коллеги из Агинского Бурятского АО или Еврейской автономной области живут в основном за счет социальных дотаций депрессивным регионам, население которых не превышает 100-500 тысяч человек. Получается, что местной власти крайне выгодно цепляться за субъектность своих национальных окраин, несмотря на то, что численность коренных народностей в регионе, чью самобытность они активно представляют, местами не превышает двух-трех процентов.
Различия в уровне жизни между регионами начинают особенно обостряться, когда федеральное правительство забирает все больше средств у регионов-доноров для того, чтобы покрыть нужды остальных. По схеме компенсации выпавших доходов регионов-доноров, они получают от центра меньше помощи, чем бедные. По итогам прошлого года у 20 регионов-доноров, которые сегодня в основном и формируют федеральный бюджет, отняли около 10-20% доходов с их налоговой базы, хотя в Бюджетном кодексе РФ прописано, что все налоги должны делиться между центром и регионами поровну. На поддержку сбалансированности региональных бюджетов из Федерального фонда софинансирования социальных расходов дополнительно будет выделено почти 8 млрд. рублей, не говоря уже о том, что фонд сбалансированности предложено увеличить еще на 30 млрд. рублей. Согласно отчету Счетной палаты России, в результате перераспределения налоговых поступлений в пользу федеральной казны региональные бюджеты теряют порядка 64 млрд. рублей. Естественно, такое положение, когда ради централизованной поддержки слабых регионов истощаются сильные, не может бесконечно устраивать федеральный центр. С одной стороны, во избежание распыления выделяемых из Москвы дотационных трансфертов, центром уже предложено в качестве эксперимента оставлять часть федеральных налогов в дотационном регионе (экспериментальный срок составит до 5 лет). Но с другой стороны, минимизируя суммы, пропадающие в черных дырах региональных бюджетов, такой ход сам по себе не способен сократить число убыточных территорий. Рано или поздно должен встать вопрос о возвращении экономически несамостоятельных регионов с сомнительным культурным суверенитетом в лоно исторически сложившихся и промышленно развитых областей.
Впервые идея укрупнения регионов возникает в 2000 году, вместе со стартом федеративной реформы, когда зашла речь о создании федеральных округов. Но данное нововведение не меняло самой сути регионального администрирования, став по сути параллельной бюрократической структурой-нахлебником на шее федерального бюджета, превратившись не в орган эффективного надрегионального контроля, а в место своеобразного бархатного сезона для карьер отставных генералов. Стало ясно, что одной косметической федеральной реформой, без серьезного изменения административных границ действующих субъектов федерации, вопрос эффективного управленческого районирования не решить. В случае укрупнения, регионы-реципиенты лишаются привычных финансовых трансфертов из центра и теряют право на региональный суверенитет (как символ борьбы за перераспределение бюджетных средств). Чем крупнее регион, тем выше концентрация его ресурсов — демографических, природных, промышленных. Столицы таких регионов приобретают характер мегаполисов, что делает их более привлекательными для инвестиций и бизнеса. Это способно поправить не только социально-экономическое положение в самом регионе, но и во всей стране, уравновесить финансовые потоки, текущие в основном пока из регионов в столицу.
После исторических референдумов, на которых решились вопросы о создании Пермского края и укрупнении Красноярского края, страна фактически оказалась на пути возвращения в старую систему административных делений РСФСР. Однако, с учетом сильной инертности региональных суверенитетов, становится все очевиднее, что интеграционные процессы внутри России не могут идти на основе приоритетов эффективного экономического районирования. Многие субъектов федерации до сих пор являются рудиментами ленинско-сталинской эпохи повальной административной нацификации культурных автономий. Ситуация осложняется еще и тем, что в воздухе постоянно висит опасность создания на территории России новых автономий (что отнюдь не запрещено в Конституции). Так, на территории Приморского края в недалеком будущем может появиться Корейская автономия. Такое предложение озвучил недавно вице-губернатор края Юрий Попов. По словам чиновника, на встрече представителей России, Китая и Южной Кореи обсуждался проект создания на приморской земле сельскохозяйственных комплексов, при реализации которого южнокорейские бизнесмены хотят взять в аренду на 49 лет 850 тыс. га близ озера Ханка. Фонд зарубежных корейцев и Международный институт развития сельского хозяйства давно ведут консультации с российским правительством по данному вопросу. Порядок участия в проекте таков: земли российские, капитал южнокорейский, рабочая сила северокорейская. В проекте фигурируют 250 тыс. корейских рабочих, которых край готов принять, а это десятая часть населения Приморья. При этом корейцы не скрывают своего желания со временем превратить арендованные земли в автономный административный район со всеми вытекающими последствиями.
Логично было бы предположить, что процесс объединения регионов наряду с экономическими выгодами повлечет постепенную деэтнизацию административно-территориального деления. Разумеется, при этом возникают закономерные вопросы о сохранении национально-культурной идентичности народов России, входящих в национальные автономии. Но обеспечение этой идентичности должно регулироваться не институтами национально-государственного устройства, а пакетом социально-гуманитарных гарантий для той или иной национально-культурной общности. Иначе идея подлинного правового равновесия народов России останется несбыточной чисто декларативной мечтой. Сейчас в России сосуществуют два региона с названием "Алтай", три ненецких автономных округа, три бурятских региона, состоящих из республики Бурятия и двух лилипутских бурятских автономных округов. Сегодня получается, что самые малочисленные народности Российской Федерации имеют право на национальную правосубъектность, обеспеченную границами местного государственно-этнического образования, а более многочисленные народы, включая самый крупный народ России, лишен права на образование собственных анклавов на территориях автономных округов и национальных республик.
Консервация этой системы размывает само понятие "многонациональный народ Российской Федерации", которое теряет последние смысловые оболочки и все больше нуждается в решительной деконструкции заложенных в нем значений, уже истощенных временем. Уже сейчас все чаще можно услышать предложения о введении единого социального стандарта на всей территории Российской Федерации. На этой основе граждане "первого" и "второго" сортов могут быть наконец уравнены в правах и размерах конкретной социальной поддержки, которая до сих пор очень сильно варьируется по регионам. Сегодня дело дошло до того, что размер квот налоговых отчислений в федеральный бюджет от республики Татарстан "милостиво" разрешено федеральным центром опустить практически до нуля, видимо, за особые заслуги республики перед Российской Федерацией. При этом социальные дотации Татарстану с каждым годом только растут. Сохранение прежней системы неравенства в вопросах социального обеспечения, усугубленной региональным национализмом, процветающим под сенью Конституции, способно сегодня застопорить любую попытку эффективного разрешения этой проблемы.
Очень показательно, что попытки начать процесс деэтнизации федерализма начались не по прямым директивам со стороны федерального центра, а по инициативам генерации "молодых львов", возглавляющих развитые регионы. Накануне референдума в Красноярском крае встали вопросы об оформлении его внутренних границ с соседней Хакасией, с которой, как оказалось, Красноярский край имеет спорные территории. Дело в том, что в ходе подготовки укрупнения региона выяснилось, что Красноярский край обладает на территории Хакасии собственными анклавами. Например, ряд сел и поселков края географически располагаются в соседнем субъекте, которые на карте России формально не значатся. Кроме того, в азарте агитационной кампании организаторы референдума по объединению Красноярского края запустили на телеэкраны рекламный ролик, в котором на фоне карты России рисуется будущий силуэт территории объединенного края, каким он станет через пять лет. Согласно нему, границы Красноярского края простираются по Енисею от берегов Ледовитого океана до южной государственной границы РФ с Монголией. А это означает, что помимо Эвенкии и Таймыра в его состав должны вернуться входившая прежде в край Хакасия, пока не изъявившая подобного желания, и Тыва, которая никогда не являлась его частью.
"Имперские амбиции" Красноярского края, безусловно, пугают местных региональных феодалов, но вместе с тем они показывают одно — атакой только на автономные округа административно-территориальная реформа не закончится. Александру Хлопонину удалось, помимо прочего, создать очень важный и нужный для современной России прецедент мощного и постоянно наступающего на неадекватных соседей "русского края", политически лояльного центру и вызывающего сочувственную симпатию у простых граждан. Такими же мощными русскими регионами в идеале неплохо было бы "скрепить" также европейскую сторону Поволжья и Юго-Восточную Сибирь. Пока заметных успехов в этом направлении достиг только будущий хозяин объединенного Пермского края Олег Чиркунов, хотя очень неплохие шансы есть у Камчатско-Корякского проекта Олега Кожемяки. Также вероятны в ближайшие десятилетия попытки объединения традиционно депрессивных областей центральной России с более успешными соседями. Речь может пойти о упразднении Ивановской и Липецкой областей, а также части национальных республик центрально-черноземного района по "пермской" модели (Мордовия, Чувашия, Марий Эл).
Примерно по тому же пути пытается пойти губернатор Краснодарского края Александр Ткачев, предложив включить в состав Краснодарского края ранее в него входившую республику Адыгея. Впрочем, его путь в отличие от красноярского варианта, не будет столь же безоблачным. В ответ на инициативы губернатора края, пресс-служба президента Адыгеи Хазрета Совмена распространила официальное заявление, в котором Ткачеву дали понять, что пересмотр административных границ, влекущий понижение статуса республики Адыгея, либо ее упразднение, представляется серьезной политической ошибкой, способной повлечь негативные последствия. Однако сами адыги вовсе не чужды собственных геополитических проектов. Адыгейская общественная организация "Адыге-Хасе" выступает с требованием создания Черкесской республики, куда должны войти, кроме Адыгеи, земли Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии, а также половина Краснодарского края. Получается, что этнические адыги, составляющие этническое меньшинство в республике, не только узурпировали власть в республике и терроризируют местное русское население, о чем свидетельствуют многочисленные факты, но и пытаются выстраивать агрессивные национальные проекты, мало учитывающие права остальных народов и особенности развития окружающих территорий.
Отказ от регулярных предложений параллельных проектов создания единой "большой территории" на Северном Кавказе со стороны развивающихся русских регионов лишь спровоцирует потенциальный сепаратизм в тех кавказских регионах, которые сегодня еще поддаются возможной интеграции (например, Карачаево-Черкесская республика, возвращение которой в Ставропольский край выгодно разрешает внутренний конфликт карачаевцев и черкесов). Этот процесс должен идти постоянно, не ускоряться и не замедляться искусственно.
