Разговоры о грядущих изменениях конституционного строя ведутся, как правило, вокруг одного предмета: перераспределения полномочий от исполнительной власти к законодательной и от президента к главе правительства. Выстраивается такая обычная для многих государств схема. Глава государства назначает премьер-министром кандидата, выдвинутого парламентским большинством. Глава правительства становится реальным руководителем внутренней и внешней политики, за президентом остаются чисто номинальные функции, сводящие его на роль английской королевы, которая царствует, но не правит. Обычно такая система предусматривает механизм парламентской ответственности кабинета министров. То есть разговор ведётся о превращении России из президентской республики в парламентскую. Описанная система успешно работает во многих государствах мира, в том числе и федеративных — в Германии, Австрии, Индии, а также в Канаде и Австралии, где главой государства формально является британский монарх.
Преобразование государственного строя России в сторону усиления парламентского начала вовсе не кажется предрешённым. Ещё совсем недавно, 4-5 лет назад, говорили о другом — о дальнейшем усилении исполнительной ветви власти и увеличении срока президентских полномочий до 7 лет, как это было до последнего времени во Франции.
Составители действующей российской конституции ориентировались не только на французский и американский опыт президентской республики. Важными источниками, по всей видимости, послужили Основные государственные законы Российской империи 1906 года и вообще в целом — традиции автократической российской государственности, мало знакомой с разделением властей по Монтескье. Главной особенностью нынешнего конституционного строя является то, что российский президент — не глава исполнительной власти, а глава государства, к которому, как к монарху, сходятся все ветви власти. Президент — единственная власть, избираемая всеобщим голосованием. Государственная Дума такой властью, согласно конституции, не является. Закон о выборах в Думу, в полном соответствии с конституцией, где нигде не прописаны жёсткие нормы на сей счёт, может строиться вовсе не на основах всеобщего избирательного права. Только президент России воплощает в своей должности принцип народного суверенитета.
При таком подходе получается, что одна только власть президента непосредственно выражает волю народа. Отсюда, по определению, она едина и нераздельна и имеет верховенство над любой другой властью в государстве. В своём правовом оформлении, если отбросить теории, она ничем не отличается от «узаконенного самодержавия» образца 1906 года. Действующая конституция, с точки зрения механизма власти, гораздо ближе к Основным законам Российской империи, нежели к конституции любого из современных демократических государств.
Впрочем, это лишь подчёркивает устойчивый традиционализм российского государственного устройства, возрождающийся от режима к режиму, невзирая на любые революции. В 30-е гг. прошлого века И.А.Ильин, создавая в эмиграции желательный для России после свержения большевиков проект основного закона, выдвинул тезис, что верховная власть должна быть «самостоятельной правовой творческой реальностью, стоящей во главе государства». Существующий конституционный строй как будто воплощает это пожелание известного философа-правоведа (правда, игнорируя большинство других).
Но действующая конституция оставляет открытыми пути для движения не только в сторону усиления парламентаризма, но и в противоположную — в сторону усиления автократических начал. В самом деле, можно, в духе проекта Ильина, отменить альтернативные выборы главы государства, заменив их плебисцитом по кандидатуре преемника, выдвинутой прежним главой государства (что фактически уже и произошло). Теоретически, оставаясь на почве конституционной законности и правового государства, можно отменить импичмент (и так практически невозможный в наших условиях), увеличить срок президентства до 8 и больше лет, изъять законы об обороне государства из ведения законодательных палат и т.д. Автор не стал бы оценивать подобные изменения только как однозначно негативные.
Ещё одной традиционной особенностью политического строя России является слабость и зависимость судебной власти. Одно из публичных выступлений В.В. Путина в конце прошлого года было как раз посвящено вопросу усиления роли и значения судебной власти. Но исторических оснований к такому изменению немного. В России судебная власть всегда была неотделима от административной расправы. Судебная реформа 1864 года, сделавшая суды независимыми, как никогда в России, осталась единственным подобным экспериментом, причём неудачным. Неэффективная, в плане поддержания порядка, судебная система стала одним из факторов дестабилизации государства. Кстати, далеко не все теории разделения властей признают существование отдельной судебной ветви. Джон Локк, автор первой такой теории, не отделял судебную власть от исполнительной.
Но все изменения в устройстве органов государственной власти и взаимоотношениях её ветвей, равно как и в распределении полномочий между федеральным центром и субъектами РФ, можно осуществить простым путём внесения поправок в действующую конституцию. Для принятия поправки, как известно, необходимо 2/3 голосов в Думе и ¾ в Совете Федерации. Поправка для своего вступления в силу должна быть одобрена представительными органами власти не менее, чем в 2/3 субъектов федерации. Указанным порядком требуемое конституционное большинство в законодательных палатах может быть и изменено. Поэтому созыв Федерального Конституционного собрания (ФКС) для принятия новой конституции, которая будет отличаться от действующей только в указанных выше частях, не необходим.
Путём парламентского голосования и последующей ратификации субъектами РФ нельзя переписать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, и порядок изменения и принятия основного закона. Оставив в стороне наше субъективное недовольство указанными частями конституции, попробуем выявить, что же в них может не устраивать власть предержащих и, соответственно, послужить причиной её пересмотра. То есть, попытаемся определить, что можно и чего нельзя реально ожидать от ФКС.
Отличия новой конституции от действующей неизбежно коснутся одного из следующих компонентов:
1) перечень прав и свобод;
2) название государства, его идеологические атрибуции, определение его ценностей и целей;
3) разновидности субъектов федерации;
4) перечень органов и должностных лиц, осуществляющих государственную власть РФ;
5) порядок внесения поправок в конституцию и её пересмотра.
Перечень прав и свобод человека — самая декларативная и необязательная для любой власти часть конституции, поэтому бессмысленно созывать ФКС ради изменения этого раздела, представляющегося, к тому же, достаточно исчерпывающим. Есть там, правда, внушающая большие сомнения статья 62, устанавливающая возможность двойного гражданства, не предусмотренного законами большинства демократических государств мира, в первую очередь — США. Но незачем созывать ФКС ради отмены одной этой спорной статьи, тем более, что в ней же есть оговорка, которая может свести на нет право двойного гражданства. Она предусматривает приобретение второго гражданства на основании федерального закона; следовательно, если в последнем данная норма не прописана, то конституционная норма, по-видимому, остаётся просто необязательной рекомендацией законодателям.
Такими же декларативными являются статьи 1-3 Конституции, где даётся определение государства, его формы правления, его высшей ценности и провозглашается его демократический правовой характер. Эти лозунговые штампы никогда не мешали государству проводить какие угодно мероприятия. На практику власти они нигде не оказывают ни малейшего воздействия.
Зато упрощение федеративного устройства России, особенно в связи с начавшейся реформой местного управления, выглядит весьма вероятным. Статьёй 5 Конституции предусмотрено существование шести (!) различных сортов субъектов федерации. Укрупнение российских регионов и сокращение их числа, о чём часто говорят в последнее время, неизбежно должно сопровождаться их унификацией до двух-трёх, а то и до одной разновидности (штат или земля). Любое федеративное государство мира, кроме России, содержит не больше двух типов субъектов. В Канаде это провинции и союзные территории, в Австралии и Индии — штаты (государства) и союзные территории, в Германии — земли и «вольные города». При этом столица, как в США, Австралии, Бразилии, Мексике, Венесуэле, может и не являться субъектом федерации.
Изменять круг полномочий и характер взаимоотношений высших органов государственной власти вполне возможно и в рамках действующей конституции. Но только новый основной закон может создавать новые или упразднять старые органы федеральной власти. Преобразование структуры федерального парламента, то есть включение туда «общественной палаты» (о которой, правда, никто пока не знает, что это будет такое) или, наоборот, упразднение одной из палат (скажем, Совета Федерации), учреждение особого поста главы правительства и т.п. должно отражаться в перечне, приводимом в п. 1 статьи 11 Конституции.
Выскажу предположение, что наиболее актуальной причиной, могущей побудить власть к созыву ФКС является слишком громоздкий и неудобный порядок принятия поправок в действующую конституцию. Напомню, что он требует ратификации поправки двумя третями субъектов РФ, а для изменения отдельных глав конституции требует созыва ФКС. Хотя норма, предусматривающая одобрение со стороны субъектов федерации, обычна для федеративного государства и не может считаться жёсткой (так, в США для этого требуется «добро» трёх четвертей всего числа штатов), в России, насчитывающей 88 (!) «штатов», она смотрится явно искусственным тормозом на путях любого совершенствования основного закона. То же самое можно сказать и про правило, требующее созыва ФКС и делающее чрезвычайно затруднительным исправление многих положений конституции.
Таким образом, важнейшими с государственной точки зрения недостатками нашего конституционного строя видятся — слишком раздутое количество и разнообразие «штатов» и несоответствующий ему порядок конституционных поправок. Вспомним, что в СССР, где согласие республиканских органов власти с союзным достигалось элементарно просто, всё равно не требовалось формального одобрения изменению союзной конституции Верховными Советами республик.
От новой конституции мы вправе реально ожидать:
1) Унификации федеративного устройства. Правда, образование и упразднение субъектов РФ происходит на основании федерального конституционного закона (ФКЗ) с автоматическим исправлением статьи 65 конституции, и для изменения этого закона не требуется одобрение регинов. Тем не менее, для уменьшения числа «штатов» до приемлемой цифры 20-40 необходима унификация, то есть оставление, максимум, двух разновидностей субъектов — скажем, республики и области, или вовсе одной.
2) Упрощения порядка изменения и пересмотра конституции. Это может включать отмену одобрения конституционной поправки региональными законодательными органами, понижение нормы конституционного большинства в законодательных палатах, приобретение ими права исправлять конституцию во всех её частях, что исключило бы созыв чрезвычайных конституционных собраний.
3) Расширения учредительных прав будущего конституционного собрания. На этом моменте стоит остановиться подробнее.
По действующей конституции, ФКС не обладает учредительными правами в отношении формы правления и не вправе отменять федеративный тип государственного устройства. Об этом прямо сказано в статье 135. Следовательно, новая конституция не сможет легитимно превратить Россию, по крайней мере формально, в унитарное государство. Она может только предусмотреть такое полномочие для последующего конституционного конвента, какого-нибудь Государственного Учредительного собрания или Земского собора, имеющего право не только принять новый основной закон в рамках существующих форм правления и государственного устройства, но и пересмотреть самые их основы.
Пока же, с точки зрения теорий народного суверенитета и общественного договора, положенных в основу современной демократической государственности во всём мире, нашему «суверену» — «многонациональному российскому народу» — действующая конституция не предоставляет легитимного права на учреждение любого желательного ему государственного устройства. И хотя та же конституция провозглашает референдум «высшим непосредственным выражением власти народа», вопрос о том, является ли он высшим и по отношению к государственному устройству и основному закону, спорен и нуждается в подробном разборе. Автор, лично предпочитая принципы государственного легитимизма теориям просветителей, склоняется к отрицательному ответу на него.
В то же время ничто формально не мешает ФКС установить какие угодно пределы власти федерального центра, равно как и определить принципы федерального деления и состав РФ. ФКС обладает конституционным полномочием вовсе упразднить национальные республики и запретить образование «штатов» по этническому признаку, оставив лишь территориально-экономический. В отношении субъектов Российской Федерации ФКС обладает, в силу действующей конституции, верховным учредительным правом.
В заключение хотелось бы вернуться к проектам смены президентского режима парламентским. Президентское государство, как показывает опыт, может существовать и при слабых, и при сильных политических партиях. Парламентскому же государству, как необходимое условие его стабильного существования, требуется наличие сильных политических партий, развитой партийной структуры. Механизм, прописанный в советской конституции, мог функционировать, только базируясь на партийном костяке. В принципе, советский парламентаризм не исключал и двух-трёх сильных партий. В нынешних планах перехода к парламентской республике можно видеть желание возродить некоторые элементы советской политической системы с формальным учётом ценностей политического плюрализма. Сходная модель была испробована в ХХ веке в Мексике и (во 2-й половине века) в Индии.
В сегодняшних разговорах о сравнительных достоинствах двух форм республиканского правления справедливо усматривать диалог двух разновидностей отечественного политического консерватизма — старо-российского, отстаивающего ценности сильной независимой надпартийной общенациональной власти, и советского, усматривающего гарантию стабильного развития страны именно в наличии сильной партии как хранительницы идеологических державных ценностей и кузницы государственных кадров. И пока трудно однозначно предсказать, по какому пути пойдёт власть. Лично автору больше по душе такое государство, в котором, согласно И.А. Ильину, «никакая партия как таковая не может и не должна рассчитывать на захват власти по большинству голосов… Назначению на ответственный пост должен предшествовать обязательный выход из партии». Какое-то время надежда на укоренение в России подобного порядка была очень даже реальной. Но видимо теперь слово «партия» уже не столь одиозно в глазах общества, как 10-15 лет назад.
