Методика экспертного опроса
Центр «Политсервис» при Российской ассоциации политической науки и Агентство политических новостей провели опрос ведущих российских экспертов с целью оценить властный ресурс руководителей структур федеральной государственной власти России по состоянию на начало марта 2001 года. В дальнейшем опрос планируется проводить один раз в два месяца. Руководители проекта – член научного совета Московского центра Карнеги, кандидат исторических наук Андрей Рябов и директор Центра «Политсервис», кандидат политических наук Ростислав Туровский.
Властный ресурс оценивается только для руководителей или иных значимых представителей (уровня заместителей) федеральных институтов власти, включая и лидеров депутатских объединений Государственной думы. Под властным ресурсом понимается их влияние в федеральных же органах власти, причем как «своих», так и других. Мы намеренно отделяем лиц, непосредственно принимающих решения, от лиц, влияющих на этот процесс извне, т.е. лоббистов из финансовых групп, СМИ, разного рода «семей» и пр., составляющих для российского чиновничества и публичных политиков, работающих в институтах законодательной власти, «окружающую среду».
В список оцениваемых руководителей включаются президент страны, руководитель администрации президента и его заместители, секретарь Совета Безопасности, управляющий делами президента, полномочные представители президента в федеральных округах, премьер-министр и его заместители, руководители ключевых министерств, силовых структур и аппарата правительства, руководители Счетной палаты и Центризбиркома, Генеральный прокурор, руководители федеральных судебных органов, председатель Государственной думы, руководители фракций и депутатских групп, а также ключевых комитетов Госдумы.
Для того, чтобы дать максимально точную оценку властного ресурса российских политиков, мы дифференцировали влияние по четырем основным каналам – влияние в президентских структурах (включая влияние непосредственно на президента), влияние в федеральной исполнительной власти (правительстве), влияние в российском парламенте и влияние в региональных органах власти. Каждому из руководителей эксперт ставил четыре оценки от нуля до пяти баллов – для каждого из каналов влияния. Далее по каждому из каналов влияния была определена средняя оценка влияния каждого оцениваемого руководителя.
Каналы влияния явно неравнозначны, что учитывалось при определении итоговой оценки властного ресурса. Каждый эксперт помимо прочего оценивал значимость каждого канала влияния в общеполитическом процессе с помощью коэффициента от 0 до 1. Общий балл влияния каждого политика учитывает его влияние по каждому из четырех каналов с поправочными коэффициентами.
Список экспертов
Итоговая оценка властного ресурса
Оценка влияния в президентских структурах
Оценка влияния в федеральной исполнительной власти
Оценка влияния в федеральном парламенте
Оценка влияния в региональных органах власти
КОММЕНТАРИЙ К СПИСКУ НАИБОЛЕЕ ВЛИЯТЕЛЬНЫХ ПОЛИТИКОВ
Определенный экспертами список наиболее влиятельных российских политиков в целом отражает конфигурацию сил в институтах власти, балансы влияния между разными группами истеблишмента, сложившиеся к настоящему времени. Так, в верхней части списка, первой двадцатке, возглавляемой с большим отрывом президентом страны Владимиром Путиным (4,46), представлены все эти группы. Наиболее заметное место здесь занимают ключевые фигуры президентской администрации (АП), играющие решающую роль в определении политической повестки дня властных институтов и в определении направленности их деятельности. Это - руководитель АП Александр Волошин (2-е место) и его заместитель Владислав Сурков (4-е место). Примечательно, что Сурков (3,78), являющийся “обычным” (т.е. не первым) замом Волошина обошел даже секретаря Совета безопасности Сергея Иванова, у которого 5-е место. Причем перевес Суркова над Ивановым был достигнут за счет особо значимого влияния, которое заместитель главы АП оказывает на поведение Государственной думы и региональных лидеров. Секретарь СБ не смог компенсировать свое отставание во влиянии в этих институтах власти тем, что обошел Суркова по воздействию на работу президентских структур, правительства, судебных органов. И это при том, что значимость канала влияния на политику этих институтов, по мнению экспертов, существенно выше, чем у тех, где уверенно победил Сурков.
Очень широко в первой двадцатке списка представлена «ельцинская» элита, к которой можно отнести не только политиков, добившихся в период президентства Ельцина высоких государственных постов, но и фигуры, тесно связанные с ними нитями разных интересов. Помимо Волошина и, в какой-то степени Суркова, здесь фигурируют имена премьера Михаила Касьянова (3-е место), лидера “Единства” и министра по чрезвычайным ситуациям Сергея Шойгу (12-е место), министра внутренних дел Владимира Рушайло (13-е место), министра путей сообщения Николая Аксененко (18-е место).
Пока в гораздо меньшей степени в первой двадцатке представлены “силовики”, чье политическое возвышение началось при Путине. Это уже упоминавшийся Сергей Иванов (5-е место) и глава ФСБ Николай Патрушев (7-е место). Фигура генерального прокурора Владимира Устинова (20-е место) политически расположена между “старокремлевцами” (именно они лоббировали его назначение на нынешний пост) и “силовиками”, на которых он предпочитает ориентироваться в последнее время. В целом же высокий фактический статус Устинова отражает ту роль, которую сегодня обрела Генпрокуратура как институт разрешения различных споров и конфликтов внутри истеблишмента.
Довольно заметны в первой двадцатке позиции “экономических либералов” из правительства России. Это вице-премьер Алексей Кудрин (6-е место), глава Минэкономразвития Герман Греф (8-е место) и вице-премьер Виктор Христенко (11-е место). В политико-идеологическом плане к ним тяготеют полпред президента в Приволжском федеральном округе Сергей Кириенко (19-е место) - в большей степени и председатель Счетной палаты Сергей Степашин (17-е место) - в меньшей степени. Столь значимым представительством в верхней части списка “либералы” обязаны смене повестки дня, произошедшей в последние 2 месяца. В центре внимания институтов власти вновь оказались проблемы продолжения социально-экономических реформ, выплаты внешнего долга и внесения изменений в бюджет страны на 2001 г. В этой связи опять появился запрос на политиков-технократов, способных предлагать рациональные решения в сложных ситуациях. Нынешнее поколение российских либералов, по сравнению с политиками из других групп, успешно осваивало именно этот образ и в отличие от своих старших товарищей - либералов начала 90-х гораздо выглядит гораздо менее идеологизированным (Кириенко, например, успешно строит в настоящее время имидж эффективного антикризисного управляющего). Возвышение Степашина, очевидно, связано с его активизацией по линии проверок ряда ведущих российских компаний, а также со слухами о том, что он фигурирует в качестве одного из кандидатов на пост нового премьера.
В первой двадцатке есть фигуры, лично близкие Путину еще со времен работы в мэрии Санкт-Петербурга, но сейчас не примыкающие ни к одной из устойчивых групп. Это вице-премьер Илья Клебанов (10-е место) и первый заместитель руководителя администрации президента Дмитрий Медведев (15-е место). Сильные позиции Клебанова объясняются заметной ролью, которую он играет в экспансии российского ВПК на новые рынки, благодаря чему России удалось добиться заметного улучшения отношений с рядом влиятельных государств мира (Индией, Южной Кореей). Дмитрий Медведев, долгое время пребывавший в тени своих более известных коллег по работе в президентской администрации, в последнее время заметно активизировался, что связано с его работой по подготовке реструктуризации “Газпрома” и судебной реформы. Кстати, присутствие в первой двадцатке Николая Аксененко также может быть объяснено большим вниманием, которое властные институты и политические круги в последнее время уделяли проблеме реструктуризации МПС (ее концепция была предложена Аксененко).
В первой двадцатке есть имена, которые эксперты обычно связывают с лоббированием интересов “Альфа групп”. Это уже упоминавшийся Владислав Сурков и другой заместитель руководителя АП Александр Абрамов (14-е место). Думается, что эти чиновники, курирующие в президентской администрации важнейшие политические направления - работу с парламентом и с регионами, на сегодняшний день накопили и значительный собственный политический ресурс, позволяющий быть в значительной степени самостоятельными фигурами.
Примечательно, что в списке 20 наиболее влиятельных политиков всего два представителя Государственной думы. Это - спикер Геннадий Селезнев (9-е место) и лидер не самой большой и влиятельной фракции “Отечество - Вся Россия” Евгений Примаков (16-е место). Такая картина отражает, с одной стороны, относительно небольшое влияние Думы и публичной политики в целом на российский политический процесс, а с другой, показывает, что среди думских политиков наиболее значимыми фигурами оказываются те, у кого есть каналы влияния в структурах исполнительной власти (у Селезнева - в АП, у Примакова - в Совете безопасности и МИДе).
В итоговом списке представители администрации президента, не попавшие в первую двадцатку, занимают довольно скромные места, начиная с 34-го (Дмитрий Козак). Представители правительства по сравнению с ними оказались более влиятельными - в третьей десятке их, к примеру, шесть. Это означает лишь, что в администрации президента процесс принятия решений в большей степени монополизирован и сосредоточен в руках нескольких уже упомянутых фигур. В правительстве влияние сегодня рассредоточено, что отчасти объясняет и отставание Касьянова от Волошина.
Думские политики в массе своей оказались, как это принято говорить, во второй части турнирной таблицы. Лишь лидер КПРФ Геннадий Зюганов, председатель бюджетного комитета Думы Александр Жуков, да лидер фракции “Единство” Борис Грызлов заняли довольно значимые - соответственно 21-е, 24-е и 27-е места. Остальные восемь думских политиков расположились, начиная с 38-го места (лидер СПС в парламенте Борис Немцов), причем большая часть их замыкает список (места с 52-е по 55-е и последнее 57-е). Как уже отмечалось, это отражает незначительную роль властного ресурса нынешней Думы.
Институт полпредов в федеральных округах тоже пока не расценивается экспертами как влиятельный центр принятия решений. Полпреды расположились в списке довольно плотной группой. Шестеро из них занимают места в промежутке с 31 по 43.
Еще меньше реальное влияние у председателей главных судебных инстанций страны. Марат Баглай (Конституционный суд) занял лишь 39-е место, Вячеслав Лебедев (Верховный Суд) - 49-е место, а Вениамин Яковлев - Высший арбитражный суд - предпоследнее 56-е место.
Обращает на себя внимание то, что первая двадцатка политиков, пользующихся наибольшим влиянием в президентских структурах, практически совпадает с верхней частью итогового списка. В “президентской” двадцатке отсутствуют имена Аксененко, Кириенко и Степашина, вместо которых представлены заместитель руководителя АП Дмитрий Козак (12-е место), полпред президента в Северо-Западном федеральном округе Виктор Черкесов (14-е место) и министр иностранных дел России Игорь Иванов (20-е место). Эти изменения легко объяснимы. Роль Козака как фигуры, долгое время работавшей с Путиным сначала в петербургской мэрии, а затем в аппарате правительства РФ, в последнее время стала заметно усиливаться в связи с тем, что именно он фактически возглавил подготовку судебной реформы, был одним из инициаторов либеральных по сути поправок к Уголовно-процессуальному кодексу. Черкесов в силу личных обстоятельств, несомненно, ближе к президенту страны, чем Кириенко. А руководство внешней политикой в нашей стране всегда носит “президентский” характер, в отличие, например, от путей сообщения. В первой десятке “президентского” списка изменений еще меньше. Вместо спикера Госдумы Геннадия Селезнева сюда попал первый заместитель руководителя администрации президента Дмитрий Медведев, очевидно, и в силу своего официального статуса, и в силу личных отношений с президентом. А первые пятерки двух списков и вовсе представлены одними и теми же именами. Несколько изменился лишь порядок их расположения: Михаил Касьянов и Сергей Иванов по сравнению с итоговым рейтингом просто поменялись местами.
Первая десятка по влиянию в правительственных структурах по составу политиков почти не отличается от “президентской” (вместо Дмитрия Медведева в правительственную “номинацию” включен Виктор Христенко). Неудивительно, что члены кабинета министров в “правительственном” списке занимают более высокие места, чем в “президентском”: Михаил Касьянов - 2-е место, вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин - 4-е, Герман Греф - 7-е, Илья Клебанов - 8-е. В двадцатке правительственной “номинации” гораздо больше министров, чем в “президентском” списке. Это – влиятельный руководитель аппарата правительства Игорь Шувалов (13-е место), министры путей сообщения Николай Аксененко (14-е), печати Михаил Лесин (15-е), атомной энергетики Евгений Адамов (16-е), обороны Игорь Сергеев (17-е), иностранных дел Игорь Иванов (18-е) и вице-премьер Валентина Матвиенко (19-е). Такая конфигурация указывает лишь на то, что правительство в пределах своей компетенции уже превратилось в довольно независимый от президентских структур институт власти. Зато думские политики на деятельность кабинета министров влияния практически не оказывают. Самыми влиятельными в этой “номинации” оказались Александр Жуков (21-е место) и Геннадий Селезнев (23-е).
Да и в структурах законодательной власти влияние думцев не столь заметно. В первую двадцатку по этой “номинации” попали только 6 политиков, а в десятке наиболее влиятельных их 4. Обращает на себя внимание тот факт, что возглавляет этот список не президент Владимир Путин (как во всех прочих “номинациях” и итоговом списке), - он лишь второй, а спикер Думы Геннадий Селезнев. В этом вопросе мнение экспертов вряд ли нужно понимать буквально. Скорее всего, они имели в виду, что Путин мало интересуется Думой, полностью перепоручив работу с ней ключевым фигурам из АП - Владиславу Суркову (3-е место) и Александру Волошину (4-е). Кстати, это предположение подтверждается и поведением главы государства в ходе так и не созревшего до конца парламентско-правительственного кризиса в марте нынешнего года, когда президент практически устранился от участия в его урегулировании. Симптоматично, что в этом списке снова заметные места занимают Александр Жуков и лидер далеко не самой влиятельной фракции в Думе Евгений Примаков. Это еще раз свидетельствует о преимуществах такого ресурса, как влияние в институтах исполнительной власти над публичным ресурсом партийного лидера.
Интересные тенденции выявил список федеральных политиков, наиболее влиятельных в региональных институтах власти. Здесь заметно присутствие руководителей “силовых” ведомств и правоохранительных органов. Так, глава МВД Владимир Рушайло занял очень высокое 4-е место, директор ФСБ Николай Патрушев - 8-е, генпрокурор Владимир Устинов - 18-е, шеф Федеральной службы налоговой полиции Вячеслав Солтаганов - 20-е. Обращает на себя внимание, что секретарь СБ Сергей Иванов в этой “номинации” занял скромное для него 16-е место, что говорит о том, что Совет безопасности пока в значительной степени является “столичной” структурой, не оказывающего значительного влияния на регионы. В первой двадцатке “регионального” списка 4 из 7 полпредов в федеральных округах, из них трое - «силовики» (Черкесов, Казанцев, Полтавченко). В совокупности значительное представительство генералов, как находящихся на действительной службе, так и запасников (вместе с главой МЧС Шойгу их всего 9 в первой двадцатке, то есть почти половина) свидетельствует о том, что Кремль в региональной политике явно пытается взять курс на приоритетное использование административных методов руководства в противовес, скажем, экономическим. Так, в двадцатке «регионального» списка всего три члена правительства, занимающихся проблемами экономики. Это - Кудрин (6-е место), Христенко (17-е) и Клебанов (19-е). Думцев же в первой двадцатке регионального списка нет ни одного! Это лишь подтверждает широко распространенный тезис о том, что влияние наших политических партий ограничивается столичными коридорами власти.
