Система объединения: взгляд справа и слева

Решение об объединении Красноярского края с двумя соседними автономными областями мне представляется абсолютно правильным, так как автономные образования вообще никакого реального самоуправления не имеют и никогда не имели. На этих территориях, где плотность населения крайне мала, всегда большинство вопросов решали деньги "со стороны". Не удивительно, что самые экзотические и одиозные депутаты приходили в Государственную думу как раз из автономных округов. Для этого им было достаточно всего лишь купить голоса в своем избирательном округе, численность которого, как правило, не превышает 5-10 тыс. человек. Искоренить эту систему из-за отсутствия достаточного количества граждан в таких несамостоятельных субъектах очень сложно.

Могут вызвать сомнение созданные условия для свободного проведения референдума по укрупнению Красноярского края в отдельных автономных округах. Известно, например, что в Эвенкийском АО очень многие граждане не испытывали особого восторга по поводу их объединения с Красноярским краем. Ведь бешеные трансферты, которые Эвенкия получала от центра, позволяли поддерживать там уровень жизни гораздо выше, чем в Красноярске. Однако, цифры в поддержку объединения, которые собрали в Эвенкии, говорят почему-то об обратном. Это свидетельствует о дополнительном прессинге, оказанном Красноярском в этом регионе на волеизъявлении граждан. Хотя я являюсь противником существования автономных округов как полноценных субъектов федерации, сама схема получения нужного результата "во что бы то ни стало", не может считаться правильной.

Проявившиеся тенденции к непременному укрупнению регионов со стороны федерального центра показывают, что в Кремле не совсем хорошо понимают, как все-таки нужно управлять страной. Имеет место широко распространенное мнение, что 89 субъектов федерации для России — слишком много и это приводит лишь к дальнейшему росту громоздкого и малоэффективного аппарата управления. Поэтому, с точки зрения Кремля, вполне достаточно будет сократить общее количество регионов приблизительно до 20 штук и тогда эффективность управления повысится чуть ли не сама собой. Но это всего лишь очередное заблуждение людей, пытающихся всю систему управления страной свести к нескольким кабинетам президентской администрации. Да, может быть 89 субъектов для России — это много, чтобы ими нормально управлять. Но основная проблема заключается в том, что делегирование полномочий регионам и уменьшение ответственности центра перед регионами в той схеме, которая нам действительно необходима, требует совершенно иной модели управления. Ей необходим зеленый свет для движения снизу вверх, для чего путинская модель управляемой властной вертикали не подходит.

Нужно понять, что провозглашаемая сегодня система объединения т. н. "региона-донора" с дотируемым регионом с целью обеспечения большей финансовой сбалансированности объединенного субъекта не имеет под собой реальных оснований ввиду изначальной девальвации таких понятий, как "регион-донор" или "регион-реципиент". Если взять как пример мою родную Астраханскую область, которая с точки зрения этой схемы является безусловным донором, то мы обнаруживаем на самом деле, что ее областной бюджет несмотря на постоянный рост доходов, составляет дефицит 40%. Это получается от того, что Газпром забирает все больше налогов, а Минфин — отчислений в федеральный бюджет. В результате по "благополучной" Астраханской области имеются долги по зарплате за 4 месяца. Поэтому эта укоренившаяся в сознании картина о "богатых" и "бедных" регионах в стране, которая "богатеет" день ото дня и уже не один год живет с профицитным бюджетом, является довольно условной. Она в значительной степени искажена и не отражает реально сложившуюся обстановку на местах. Она, может быть, хороша с точки зрения Москвы, но если бы саму Москву с ее бюджетом в 400 млрд. рублей смогли бы уровнять с остальными субъектами федерации и приблизить к среднероссийскому уровню хотя бы до 30-40 млрд., думаю, многое бы стало понятно и в Москве.

Я убежден в том, что такие явления, как автономные округа и автономные области должны исчезнуть. Такие образования, как Усть-Ордынский и Агинский бурятские автономные округа, Корякский АО, Еврейская АО уже давно не отражают реалий, в которых их создавали и в настоящий момент абсолютно необоснованно "висят" на федеральном бюджете. В этом направлении реформа по объединению регионов развивается по совершенно справедливой логике. Но дальше этих шагов, я считаю, двигаться нельзя.

Это особенно характерно для таких регионов, как Воронежская, Астраханская или Ярославская области, которые сложились еще в сталинскую эпоху как самостоятельные региональные центры. Проблема в том, что в этих регионах существует довольно много средних и крупных промышленных центров с населением около 500 тыс. человек. Если их объединять с соседними регионами, то такие центры из губернских столиц в одночасье превращаются в районные, чьи жители по каждому возникающему вопросу должны обращаться в новую региональную столицу, ездить туда за сотни километров, что создаст целый вал трудностей для нового субъекта и для всей системы управления. Для подобных мер условия путинской централизированной модели управления не подходят.

То же самое можно сказать и о национальных республиках. Сейчас очень активно обсуждается вопрос о включении Адыгеи в состав Краснодарского края. Я не уверен, что пути в сторону объединения этих регионов пойдут столь же гладко и хорошо, как и в Красноярском крае. Мусульманское население Адыгеи, несмотря на то, что их республика со всех сторон окружена Краснодарским краем, может очень болезненно отнестись к этой идее. Очевидно, если реформа по объединению пойдет и дальше, следующими кандидатами окажутся Корякский автономный округ и, вероятно, Горный Алтай. Кстати, последние инициативы Амана Тулеева по включению в состав Кемеровской области Алтайского края и Республики Алтай и пожелание Михаила Лапшина увидеть в таком обновленном регионе Новосибирск, вряд ли можно считать обоснованными. Эти инициативы, скорее навеяны успехами прошедшего в Красноярском крае референдума, чем хорошо продуманными социально-экономическими моделями. Ничего хорошего из этого смешения настолько различных регионов не получится.

Я рассматриваю решение об объединении Красноярского края с Эвенкией и Таймыром более, чем положительно. Во-первых, ни Таймыр, ни Эвенкия не являются самодостаточными субъектами федерации. Они всегда представляли собой по сути два гипертрофированных сельских района, экономически глубоко депрессивных. Во-вторых, до 90-х годов Красноярский край всегда был единым регионом, включающим в себя эти автономных округа. Поэтому чисто технически управлять его территорией легче из Красноярска. В-третьих, при объединении Красноярского края с двумя автономными округами происходит значительное структурное выравнивание бюджета региона. Нужно отметить, что находящийся в депрессивном Таймырском АО Норильск с "Норникелем", который давал когда-то до 70% бюджета региона, всегда административно и экономически был тесно связан с Красноярском. После объединения экономически сильный юг края выравнивается с северным Норильском, имеющими огромный ресурсный потенциал. В этом отношении высокие цифры доверия граждан объединившихся регионов к идее единого и экономически мощного Красноярского делают честь Александру Хлопонину как талантливому губернатору-реформатору.

И Таймыр, и Эвенкия обладают очень мощным ресурсным потенциалом, который можно отнести главным образом к еще неосвоенным сырьевым месторождениям. Но при этом нужно принимать в расчет то обстоятельство, что ни Хлопонин, ни государство не смогут их освоить в ближайшее время. Эта задача по силам окажется частным и государственным разрабатывающим компаниям, но только в будущем. Должен сказать, что сами Таймырский и Эвенкийский автономные округа ни в коем случае не должны пострадать от объединения. Их интересы защищают разработанные нашим комитетом конституционные законы о предоставлении этим регионам целого пакета гарантий (финансовые инвестиции и необходимый бюджетный минимум, распределение властных полномочий, защита национально-культурных аспектов, социальное обеспечение и развитие инфраструктуры).

Президент выработал очень правильную позицию. Процесс объединения регионов, безусловно, должен продолжаться, но не в режиме компанейщины. В любом случае, вопрос об объединении должно решать население этих регионов, а не чья-то воля. Думаю, нас еще ждет впереди объединение несамостоятельного Корякского АО, состоящего из полутора десятков поселков и Камчатской области. Но повторюсь: любое объединение должно проходить строго индивидуально, с учетом факторов целесообразности и обязательным предоставлением дополнительных гарантий национальным меньшинствам. Очень опасны любые интеграционные действия на Северном Кавказе, со стороны Краснодарского края, где очень силен местный национальный элемент.

Должен действовать принцип "не навреди". Инициативы, наподобие недавнего предложения Амана Тулеева об объединении Кемеровской области с обоими Алтаями, выглядят непродуманными. Они способны создать не существовавший прежде искусственный регион, который станет во многом субъектом с тысячами километров слабоуправляемых территорий. Так или иначе, принципиально новых образований, не существовавших доселе, у нас не должно возникать. Республики и края должны сохраниться. Речь идет только о включении автономных округов в состав более устойчивых регионов.

Я уверен, что нас всех ждет еще 3-5 возможных объединений, но не больше. Превращение Российской Федерации в страну с 40-50 регионами абсолютно нереально. Сама схема процесса объединения должна регулироваться строго по федеральному закону: сначала законодательные органы регионов должны обратиться к федеральному центру с соответствующей инициативой, далее должен решаться вопрос о сроках проведения референдума, и в случае положительного голосования (более, чем 50% голосов в каждом регионе), в силу вступает другой закон, который определяет даты окончательного административного слияния и другие технические вопросы. Я убежден также, что при объединении регионов нельзя постоянно ориентироваться исключительно лишь на экономические выгоды. Существует масса других факторов: национальные, культурные, религиозные, которые необходимо принимать во внимание.