Пятую годовщину Минских соглашений официальный Киев, похоже встречает с надеждами на то, что с усилением позиций Дмитрия Козака в российской власти можно будет переписать эти договорённости в выгодную для себя сторону.
Таков, по крайней мере, настрой ведущих Telegram-каналов, лояльных к президенту Владимиру Зеленскому. Не берусь сказать, на чем основан этот оптимизм. То ли на утечках с регулярного канала связи между Козаком и бывшим помощником президента Украины, Андреем Ермаком на днях ставшим главой президентского офиса. То ли на слухах о конфликте Владислава Суркова с Козаком и на репутации, созданной последнему в Украине Алексеем Чеснаковым. Имею в виду прежде всего августовское интервью близкого к Суркову эксперта «Актуальному комментарию, где речь шла о том что Козак и Сурков по-разному читают Минские соглашения, и о том, что
«в обществе и в госаппарате есть две группы влияния. Одни хотят немедленно сбросить напряжение, «сдать Донбасс»… и готовы пойти на «похабный мир».
Конкретные представители этой группы не назывались, но в контексте интервью намек на нынешнего зама главы АП был очевидным.
Но если обоснованность надежд Украины оценить пока трудно, то с тем, что она хочет изменить в Минских соглашениях - всё понятно. Киеву желателен отказ от закрепления статуса Донбасса в украинской Конституции, а для проведения донбасских выборов необходимы две вещи -- разоружение ДНР и ЛНР и контроль над ныне неподконтрольным участком украинско-российской границы. Контроль лучше бы украинский, но возможен и международный.
Разница с временами Порошенко лишь в том, что в своих пожеланиях Киев активней апеллирует к международному опыту. Обычно это делает украинский представитель в политической подгруппе Контактной группы Алексей Резников. Кстати, креатура Ермака и единственный кандидат в кресло главы вновь создаваемого «министерства по оккупированным территориям». Он не раз говорил, чтот институт Коффи Аннана считает:
«сначала безопасность, а потом - политическое урегулирование… в странах развитой демократии минимум год должен пройти после прекращения огня прежде, чем есть смысл начинать выборы. В странах неразвитой демократии – минимум два года… Во всех тех случаях, когда выборы проводились без взятия контроля над границей официальной властью, повторялась вспышка насилия и вооружённого противостояния».
Правда, примеры конкретных стран Резников не приводил. А зря, ибо реальный опыт (в частности, на родном континенте Коффи Аннана) на самом деле совсем не таков. Однако он ценен для того, чтобы подумать и о том, в какую сторону надо бы менять Минские соглашения, и о том, почему этот опыт не использовали 5 лет назад при их подписании.
Возьмем Мозамбик, где первые многопартийные выборы состоялись в 1994 году - как раз в тот срок, о котором говорит Резников: через два года после подписания мирного соглашения между правительством страны и Мозамбикским национальным сопротивлением (РЕНАМО). Правда, в самом соглашении предполагалось провести их через год, а перенос произошел из-за незапланированных сложностей, естественных для государства, разрушенного 15-летней гражданской войной.
Теперь о сути 57-страничного документа об урегулировании, подписанного 4 октября 1992 в Риме. Понятно, что главное в таких вещах – это гарантии их выполнения и гарантии безопасности сторон, в первую очередь слабейшей. Гарантиям посвящен 5-й протокол к соглашению, чей объем составляет 6 страниц, свыше 12,5 тысяч знаков английского текста ( что вдвое больше по объему чем Минский комплекс мер.)
Этот протокол предполагал создание Комиссии по наблюдению за прекращением огня и контролю за соблюдением и осуществлением соглашений между Сторонами (КНК), состоящей из «представителей правительства, РЕНАМО, ООН, Организации Африканского единства и государств, которые будут согласованы Сторонами». Возглавлял ее представитель ООН, но его роль в ней, как и роль всех иностранцев была сугубо посреднической. Предполагалось, что «решения КНК принимаются путем консенсуса между обеими Сторонами» (то есть между правительством и РЕНАМО).
Судя по описанным в документе полномочиям КНК фактически становилась второй властью в стране. Ибо документ гласил, что она
«а) гарантирует выполнение положений, содержащихся в Общем соглашении об установлении мира;
b) гарантирует соблюдение графика, установленного для прекращения огня, и проведения выборов;
(c) берет на себя ответственность за аутентичное толкование соглашения;
(d) разрешает любые споры, которые могут возникнуть между сторонами…»
КНК также были подчинены три комиссии: по прекращению огня, по реинтеграции и по формированию Сил обороны Мозамбика (СОМ) то есть новой мозамбикской армии. До ее создания как правительственные войска, так и повстанцы должны были сосредоточиться в расквартировчных пунктах, определенных в соглашении. А Силы обороны подчинялась КНК – что для наглядности подкреплялось нарисованной в соглашении схемой командования СОМ. То есть фактически мозамбикский президент до выборов ограничивал свои полномочия верховного главнокомандующего.
Структура самой армии также являлась гарантийным механизмом, ибо предполагалось, что «личный состав в каждом из видов вооруженных сил должен состоять из представителей вооруженных сил Мозамбика и сил РEНAMO в соотношении 50 на 50 процентов» и не только до выборов, но и после. Это означало сохранение оружия за 15 тысячами бывших повстанцев (соглашение определяло численность СОМ в 30 тысяч).
Паритетность формирования сочеталась с паритетностью руководства (правда, временной). Соглашение устанавливало, что
«до того, как новое правительство вступит в должность, командование СОМ будет осуществляется двумя командующими в одинаковых воинских званиях, назначаемыми каждой из Сторон. Решения командования являются действительными только в том случае, если они подписаны обоими командующими».
Для Государственной службы информации и безопасности (ГСИБ) и полиции такая паритетность не предполагалась. Но для проверки того, что их действия «не являются противоправными и не приводят к нарушению политических прав граждан», учреждались две национальные комиссии с одинаковой численностью и принципом формирования. В каждой по 21 члену, из них по 6 представителей от правительства и РЕНАМО и 9 «отобранных в результате консультаций между Президентом Республики и политическими силами в стране из числа граждан, чьи профессиональные и личные качества и послужной список гарантируют сбалансированность, эффективность и независимость». Предполагалось, что эти комиссии будут работать и после выборов.
Также ГСИБ лишалась полицейских функций, а личной охране руководителей РEНAMO предоставлялся статус полиции. Вопрос обмена пленными и амнистии решался просто:
«Стороны освобождают всех лиц находящихся на день Е (день ратификации мирного соглашения мозамбикским парламентом – Б.Г.) в заключении, за исключением совершивших обычные преступления».
Главное же, что повстанцы сохраняли до выборов контроль над занятыми территориями, составлявшими по различным данным от 10% до 25% общей площади страны. Это оформлялось таким положением соглашения:
«В целях обеспечения большего спокойствия и стабильности в период между вступлением в силу прекращения огня и временем, когда новое правительство вступит в должность, Стороны соглашаются с тем, что предусмотренные законом учреждения для осуществления государственного управления в районах, контролируемых РEНAMO, принимают на службу лишь проживающих в этих районах граждан, которые могут являться членами РЕНАМО.» …
Для связи между правительством и администрацией районов, контролируемых повстанцами, создавалась Нацкомиссия по сотрудничеству и взаимопониманию с паритетным представительством обеих сторон.
Таким образом центральная власть в Мапуту не получала до выборов и контроль над границей на отдельных участках и ослабляла себя тем, что соглашение предусматривало вывод иностранных войск (зимбабвийских, малавийских и танзанийских), которые также воевали с РЕНАМО.
Итак, по сравнению с ДНР и ЛНР мозамбикские повстанцы получали несравненно больше гарантий к тому же прописанных куда более подробно и внятно, чем в Минских соглашениях.
Например, в последних предусмотрено «создание отрядов народной милиции по решению местных советов с целью поддержания общественного порядка в отдельных районах Донецкой и Луганской областей». Остается самое сложное – определить, а что под этой милицией имеется в виду, тем более что в законодательстве независимой Украины понятия «народной милиции» никогда не было, а сейчас и просто «милиции» там нет. Разумеется, в пропагандистских целях можно говорить, что фактически существующие под названием народной милиции вооруженные силы ДНР и ЛНР и есть то, что предусмотрено Минскими соглашениями. Но даже в близких к Суркову кругах понимают, что это не так. Взять приуроченный к 5-летию «Минска-2» доклад Центра политической конъюнктуры, где дается понять что в случае договоренностей по особому статусу амнистии и выборам должно последовать «обсуждение вопроса о трансформации силовой компоненты республик и о судьбе самих республик» , то есть преобразовании фактической армии в полицию с соответствующим вооружением, и о ликвидации ДНР и ЛНР.
Думаю, четко предусмотренное в Мозамбике паритетное формирование армии правительством и повстанцами - куда более существенная гарантия, чем невнятно прописанная «народная милиция».
Однако важнее не перечислять различия между двумя соглашениями – они и так очевидны, - а разобраться, почему так произошло?
Легко, предполагать что мозамбикское урегулирование - это коварный план Запада по свержению ориентировавшегося на СССР режима. Но это неверно.
Во-первых, не было необходимости свергать этот режим. Мозамбикские лидеры и до урегулирования, проявляли гибкость, не свойственную их коллегам из большинства «стран некапиталистического развития». Достаточно сказать о том, что и Рейган поддерживал правительство этой страны, а не РЕНАМО, и что в 1984 разгар холодной войны Мозамбик заключил с ЮАР договор о ненападении и добрососедстве.
Во-вторых, свержения не состоялось: правящая в стране с начала независимости партия ФРЕЛИМО, выигрывала выборы и в 1994 и в дальнейшем, и автомат Калашникова на гербе Мозамбика так остался.
И в-третьих (что, наверное, самое главное) договоренности по урегулированию в Мозамбике типичны для изобилующей гражданскими войнами Африки. Основные принципы, лежащие в основе мирных соглашений на континенте -- это либо перезагрузка центральной власти с созданием правительств национального единства из провластных сил и повстанцев на довыборный период (например, в Демократической Республике Конго, Либерии) либо гарантирование постоянного присутствия повстанцев во властных структурах на разных уровнях (например, в Судане). Такие соглашения – достижения последних трёх десятилетий. До этого африканские конфликты либо завершались полной победой одной из сторон, либо длились перманентно. Договоренности об урегулировании подписывались в то время редко, а не выполнялись неизменно.
Да и после 1980-х оставшихся лишь на бумаге соглашений было немало. Хотя как раз Мозамбик стал первым успешным примером. Там удалось прекратить войну на два с лишним десятилетия (в 2013 боевые действия возобновились, но в 2019 было достигнуто новое мирное соглашение). Однако и нереализованность многих договоренностей не отменяет ценностей принципов, провозглашенных в них.
Эти принципы никак нельзя назвать сугубо африканскими. Если бы Западу не требовалось урегулирование на такой основе, то он легко бы добился другой основы в этих слабых, экономически зависимых государствах (особенно в 1990-2000-е когда Россия и Китай не играли роли на этом континенте).
Западная основа урегулирования лучше всего видна в упомянутом соглашении по Мозамбику. Оно было достигнуто благодаря четырем европейским посредникам -- представителю правительства Италии Марио Раффаэлли, и трем католическим деятелям: итальянцам из общества святого Эгидия Андреа Риккарди и Маттео Зуппи и архиепископу Бейры (Португалия) Жайме Гонсалвишу. Что же касается тех случаев урегулирования, когда посредниками становились представители Африканского Союза (до 2002 именовавшегося Организацией Африканского единства) или отдельных африканских и азиатских государств, то везде медиаторами были люди, получившие образование на Западе, усвоившие западную идеологию решения конфликтов путем разделения власти (power-sharing), а затем и ее практическое воплощение в Европе на примере Боснии, Северной Македонии и Северной Ирландии.
Например, в 2013 Судан (страна с преимущественно арабским населением) и негритянские повстанцы из Движения за справедливость и равенство в Дарфуре подписали при посредничестве Катара соглашение, которое гарантирует присутствие членов Движения в центральной и региональной власти, в частности министерский пост в Хартуме. Ясно, что при этом Катар опирался отнюдь не на многовековой опыт арабо-африканских отношений, который сводится в основном к работорговле.
Конечно, африканские мирные соглашения ясно показывают, в какую сторону следовало бы изменить Минские. Ибо почему русским людям в Донбассе не позволено то что позволено жителям Судана и Мозамбика?
Ответа на этот вопрос может быть два.
Первый -- российские дипломаты и вся команда, которая готовила со стороны Минские соглашения не знают мирового опыта, не умеют отстаивать государственные интересы, и закреплять их на вербальном уровне.
Второй – Россия и русские так ненавистны «цивилизованному миру», что он не может им позволить то, что с легкостью позволяет мозамбикцам, дарфурцам и многим другим, включая пигмеев из Демократической Республики Конго.
Доля правды, несравненно больше во втором ответе. В его пользу говорят и события на недавнейМюнхенской конференции по безопасности. Едва разместив, она удалила со своего сайта, заявление по украинскому конфликту, разработанное Группой лидеров по вопросам евроатлантической безопасности (Euro-Atlantic Security Leadership Group — EASLG), включавшей самого председателя конференции Вольфганга Ишингера. Правда, через день ссылка на это заявление появилась, но в соседстве со ссылкой на критический материал о нем американского Атлантического Совета («Ошибочный план по Украине повторяет кремлевские тезисы»). Прямо-таки полная аналогия с СССР, когда идейно невыдержанные книги западных авторов могли появляться лишь с предисловиями, разъясняющими их ошибки.
А ведь это заявление было исключительно вегетарианским. Подписанты не предлагали внедрить лучшие образцы мозамбикского или североирландского опыта, а всего лишь говорили о «конфликте на Украине» вместо «российской агрессии».
