Концепция миротворческой миссии в Донбассе, появившаяся под грифом Гудзонского института (Hudson Institute), оказалась на удивление интересной и неожиданной на фоне всего, что пишут и говорят на Западе о Донбассе. А фон совершенно безотрадный, если брать выступления официальных лиц или подготовленные ими документы.
Эта безотрадность в России очень мало осознается, поскольку из всего массива информации принято выдергивать вещи, свидетельствующие о якобы позитивных тенденциях. Например, некий западный государственный деятель говорит, что «все стороны должны выполнить Минские соглашения, но санкции против России должны оставаться, пока она не выполнит соглашения полностью». Это дает повод для рассуждений о том, что Запад начинает что-то требовать от Украины, поскольку кусок фразы о санкциях просто не цитируется. Или взять ежеквартальные отчеты по Украине Управления Верховного комиссара по правам человека (УВКПЧ) ООН. Для российских СМИ это, как правило, документы об осуждении Киева: ведь там пишут о пытках со стороны украинских спецслужб. Да, пишут, но не только об этом. Пишут, что в Крыму (куда УВКПЧ кстати не имеет доступа) ситуация с правами человека ужасная. И этим ужасам ООН посвящает 4 страницы текста, а украинским пыткам неполную страницу. Еще больше там об аналогичных нарушениях в ДНР и ЛНР, которые согласно тому же докладу никакие не самопровозглашенные республики, а просто «вооруженные группы», которые навязали жителям Донбасса свою волю.
Речь не идет о том, чтобы отказаться от материалов подобного рода в политической игре. Но использовать их надо с широко открытыми глазами, не обманывая общество и самих себя. А вот упомянутый доклад американского эксперта Ричарда Гоуэна, даже если смотреть на него широко открытыми глазами, заслуживает одобрения. Даже с учетом того, что он написан по заказу созданного экс-генсеком НАТО и советником Петра Порошенко Андерсом Фогом Расмуссеном аналитического центра «Расмуссен Глобал». Даже если, как автор этих строк, исходить из того, что наилучшая миротворческая миссия – это просто вооруженная охрана наблюдателей ОБСЕ, и что выполнение Минских соглашений все равно не дает Донбассу гарантий.
Разумеется, этот документ никак не назовёшь ни пророссийским, ни продонбасским. Но соотношение элементов, выгодных для Москвы и выгодных для Киева, в нем иное, чем во всех описаниях конфликта, которые появлялись на Западе ранее.
Начну с того, что должно вызывать настороженность в Москве, Донецке и Луганске Так, автор доклада исходит из того, что ополченцы и Россия менее заинтересованы в урегулировании, чем Киев. Миротворческий контингент слишком велик -- 20 тысяч военных и 4 тысячи полицейских. Хотя натовских солдат среди них не будет, в отличие от белорусских или казахстанских, ведущую роль в миссии должна играть Швеция - самое русофобское государство мира, согласно западным соцопросам. Контингент предлагается разместить без пофазового наращивания присутствия, увязанного с выполнением Киевом Минских соглашений, о котором говорил Волкер на последней встрече с Сурковым. Главные силы миротворцев, 5-6 тысяч человек, должны быть сосредоточены на неподконтрольном участке границы Украины с Россией. А вот нынешнюю фактическую линию фронта не планируется патрулировать так основательно. Ополченцы должны покинуть позиции, сдать под контроль «голубых касок» танки и артиллерию и сосредоточиться в специальных зонах. Режим этих зон, а также права ополченцев в случае наступления украинской армии не прописываются, поскольку такое наступление автором не предусматривается. Угрозу с этой стороны он видит лишь в неподконтрольных Киеву радикалах, с которыми миротворцы должны справиться самостоятельно.
Но для любого, знакомого с западной позицией, все эти вещи ожидаемы, поскольку вписаны в норму тамошнего их дискурса о Донбассе. А вот вещи неприятные для Украины зачастую находятся за чертой этой нормы и являются для Киева явно неприемлемыми.
Прежде всего, это статус ДНР и ЛНР. До сих пор идеологи миротворческой операции либо прямо говорили об их ликвидации и замене международной гражданской администрацией, либо, обходя этот вопрос молчанием, характеризовали народные республики так презрительно, что, казалось, имели в виду то же самое. Но такая позиция, неотличимая от позиции Киева - часть западного консенсуса. Например, шведский историк Пер-Андерс Рудлинг, который специализируется на критике бандеровского движения и осуждает историческую политику нынешней Украины, все равно говорит о «явно криминальных группировках, управляющих так называемыми «народными республиками» на Донбассе».
А вот доклад исходит из субъектности республик на переходном этапе урегулирования, и даже их названий не закавычивает. Так, вопреки тому, что постоянно озвучивают и Киев, и Волкер он предполагает их согласие на размещение миротворцев, оформленное документально. В дальнейшем предусматривается и взаимодействие милиции республик и полицейского контингента голубых касок и прямой диалог их представителей с Киевом при участии гражданских специалистов миссии. Напомню, что Украина этого диалога сейчас категорически избегает.
Да, цель всех этих мер реинтеграция Донбасса в Украину. Но она ведь предполагается Минскими соглашениями. И смысл пребывания миротворцев в создании условий для выполнения их политической части. Из этой части доклад куда больше внимания уделяет выборам, чем всему остальному. Но при этом у Гоуэна сказано о «проведении местных выборов во всей зоне конфликта на основе процесса децентрализации и конституционной реформы». Значит, он видит, что выборы лишь один аспект политического пакета, но особое внимание им уделено потому, что миротворцы тесно связаны именно с этим аспектом, ибо должны гарантировать безопасность избирательного процесса.
Но слово «безопасность» понимается автором в контексте, неблагоприятном для Киева. «Надо широко понимать проблему безопасности в отделившихся регионах, не ограничиваясь проблемами вооруженных групп и нарушений общественного порядка. Многие гражданские лица в этих регионах, включая учителей и государственных служащих, при реинтеграции в Украину будут опасаться не только физического насилия, но и лишения средств к существованию. Некоторые украинские политики призывали к наказанию или уголовному преследованию тех, кто работал на сепаратистские правительства, даже в гражданском качестве. Такие угрозы, а также риск насилия, могут привести к массовому бегству жителей Донбасса в Россию до реинтеграционного процесса и во время него. Только Киев может развеять эти страхи, искренне пообещав жителям отделившихся территорий, что они не подвергнутся коллективному наказанию».
Но интереснее всего два момента. Во-первых, доклад предполагает что перед размещением миротворцев Киев должен гарантировать, что украинское правительство продолжит процесс имплементации Минска-2 для легитимации выборов и децентрализации в Донбассе и снижения неизбежных страхов населения Луганска и Донецка по поводу своей будущей безопасности». Размещение миротворцев только после предварительных гарантий Киева в выполнении Минских соглашений – это определенный заменитель идеи пофазового развертывания миротворцев, привязанного к выполнению Киевом этих договоренностей. Особенно если гарантии будут должным образом оформлены.
Во-вторых, среди особых полномочий миссии «право мониторинга перехода к украинской власти контроля над публичной администрацией, возможно включая право вето на потенциально разрушительные политические решения национальных официальных лиц, в то же время, позволяя Украине принимать рутинные решения». То есть речь идет о вето главы миссии на законы Украины и указы ее президента.
Все эти моменты с одной стороны совершенно неприемлемы для сегодняшнего Киева, с другой стороны согласие с ними означало бы готовность Украины выполнить Минские договоренности. И эти идеи доклада стоит использовать и развить, создав механизм их реализации.
Механизмов может быть, как минимум, два. Так, любое присутствие иностранных войск на украинской территории, по конституции страны оформляется заблаговременно и происходит следующим образом. Президент принимает соответствующее решение, которое утверждается законом Украины. Следовательно, Рада должна одобрить прием миротворцев не только до их прихода, но и до решения Совбеза. А России не будет смысла голосовать за это решение, если соответствующий закон не будет содержать декларации, во-первых, о намерении Рады проголосовать за законы, которых требуют Минские соглашения (причем лучше если они будут в этой декларации конкретно названы), во-вторых, о безоговорочном принятии концепции миссии, а, следовательно, прямых контактов Киева с ДНР и ЛНР.
Второй вариант еще лучше. Рада сначала принимает изменения в Конституции, то есть – поправку о том, что статус Донбасса устанавливается отдельным законом, который предполагает в частности все, что записано в Минских соглашениях. Но в переходных положениях будет записано, что этот статус начинает действовать после признанных ОБСЕ выборов. То есть эти поправки без окончательного урегулирования не будут иметь никаких правовых последствий для Украины, зато покажут, что раз для них нашлось конституционное большинство, значит должно найтись и простое -- для статуса, амнистии и других вещей.
Кстати, эти поправки надо принимать заново по всей конституционной процедуре. Ибо неверно считать их принятыми в первом чтении, как делает Алексей Чеснаков в статье в «Российской газете» к третьей годовщине Минска. Тот проект, затормозившийся зимой 2016-го, уже безнадежно просрочен, ибо в его тексте, например, говорится о проведении очередных местных выборов в октябре 2017.
Что касается вето спецпредставителя генсека ООН (такой статус, очевидно, будет иметь глава миссии) на «потенциально разрушительные политические решения», то эта идея заимствована из опыта урегулирования в Боснии, где Дейтонскими соглашениями была учреждена должность Верховного представителя по Боснии и Герцеговине и конституция этого государства. В украинских условиях для такой невиданной легитимации внешнего управления необходимы изменения Конституции, причем вероятно, в основополагающей части, в частности в статье 5, где речь идет об источнике суверенитета, а это требует подтверждения референдумом.
Но если такая конституционная реформа почти нереальна, то творчески развив эту идею доклада, можно добиваться того самого пофазового развертывания миссии, которое так заинтересовало Суркова. Главное возражение в докладе против этой идеи заключается в том, что Россия может затормозить ее воплощение на любой стадии. Однако это возможно, лишь если каждый этап миссии будет требовать отдельного одобрения Совета безопасности. А допустим и другой вариант. Совбез одобряет миссию одним решением, которое, предполагает ее пофазовое развертывание, но определение перехода к каждой фазе делегируется главе миссии, который должен увязывать его с выполнением Киевом политической части Минских соглашений.
Проблему же «потенциально разрушительных решений» Украины можно, по крайней мере, частично, купировать посредством обращений главы миссии к США и ЕС с призывом повлиять на Киев и не допустить их принятия. Практика показывает, что если Западу не всегда удается склонить Украину к принятию нужных для себя законов в нужные сроки, то отговорить ее от принятия ненужных для себя актов удается почти всегда. Право главы миссии на такое обращение ничем не ограничено. Здесь главное его искренняя заинтересованность, как самого спецпредставителя генсека ООН, так и Запада. А в этом есть сомнения.
Но повторю, документальное согласие Киева гарантировать выполнение политической части Минских соглашений сейчас выглядит вещью неслыханной. Особенно если речь идет о решении на уровне Верховной Рады. И практический смысл плана Гоуэна, очевидно вопреки замыслу его автора, как раз заключается в том, что он требует от Киева подтвердить договоренности, которые тот старается умалять. Отказ от такого подтверждения равносилен отказу от Минских соглашений и по логике должен повлечь отмену санкций.
Понятно, что России выгодней всего такая концепция миротворческой миссии, которую одобрит и она и Запад, но не одобрит Украина. Но если в Киеве кто со страхом (а кто и с надеждой) считает появление такой концепции возможной, я здесь куда больший скептик. Однако должен признать, что доклад Гоуэна -- это документ, который в его целостности Киев не может одобрить.
Но если он так хорош, то почему ж за него не ухватилась Россия? Думаю, прежде всего, потому, что пока ее насторожило изложение этого плана людьми куда более влиятельными, чем сам американский эксперт, например Андерсом Фогом Расмуссеном в статье в «Ди Вельт» и спецпредставителем Госдепа Куртом Волкером на Мюнхенской конференции. Все они не озвучили никаких неприятных для Киева вещей, а если б упомянули хоть часть из того, о чем было сказано выше, то Россия бы конечно, нашла хорошие слова об этом плане, а Украина – плохие. Более того, сам Волкер в интервью украинскому изданию «Европейская правда» 21 февраля сказал, что пока имел возможность прочитать лишь резюме доклада Гоуэна. Но в то, что Волкер не читал полный текст документа, поверить невозможно (тем более что он в интервью касается отдельных вещей, к резюме не относящихся). Поэтому логичней предполагать, что американский дипломат хочет на переговорах исходить не из оригинала плана, а из его версии, отредактированной в духе пожеланий Киева.
Но введение миротворцев без украинских гарантий выполнения Минских договоренностей неприемлемо. При саботаже Киевом Минских соглашений и поддержке этого саботажа извне, миссия ООН не будет длиться бесконечно, как на Кипре, тем более что это влечет дополнительные расходы основных доноров миротворчества, а значит стран Запада, которые возложат вину за пробуксовку мирного процесса на Москву. Следовательно, по истечении срока мандата миссии Совбез ее не продолжит. А вывод миротворцев дает Киеву благоприятный шанс для блицкрига, ибо план Гоуэна предполагает, что ополченцы сосредоточены в отдельных зонах без тяжелого вооружения. То есть у Киева прекрасные шансы захватить близкие к фронту Донецк и Луганск, пока силы ДНР и ЛНР не проведут развертывания и не вооружатся должным образом. А вооружиться они могут и не суметь вообще. Ведь доклад благосклонно допускает возможность преднамеренного вывода из строя их танков и артиллерии уже на начальном этапе складирования.
Впрочем, существует и риск того что уже после мирного урегулирования Киев отбросит все его достижения в удобный для себя момент. Но этот риск не зависит от наличия или отсутствия миротворцев. Он заложен в самом расплывчатом тексте Минских соглашений, которые, однако, традиционно называют безальтернативными.
