Телефонный разговор лидеров стран нормандской четверки 24 июля оказался ожидаемо безрезультатным. Они смогли договориться лишь о встрече во второй половине августа своих внешнеполитических советников. Однако раньше подобные встречи не раз согласовывались в рабочем порядке без общения в таком формате. Также обращает внимание, что в кремлевском пресс-релизе ничего не сказано об общих позициях Владимира Путина и кого—либо из его собеседников. А раньше о таких позициях по отдельным аспектам украинского урегулирования тот же источник нередко сообщал. Например, в информации о предыдущем таком разговоре 18 апреля нынешнего года сказано: «Лидеры стран «нормандской четвёрки» вновь подтвердили приверженность выполнению Минских соглашений в сфере безопасности и по политическим аспектам урегулирования. Они приветствовали договорённость о возобновлении пасхального перемирия… Лидеры призвали активизировать работу по решению проблемы обмена удерживаемых лиц по формуле «всех на всех».
Да такая общность на поверку оказывалась декларативной. Но сейчас пресс-служба Кремля и ее не зафиксировала: «Лидеры обстоятельно обменялись мнениями… Владимир Путин подробно, в деталях изложил российские подходы…».
Содержание переговоров не известно. Однако наверняка одной разыгрываемой Украиной и европейцами стал законопроект о реинтеграции Донбасса. Поэтому стоит сказать об этом документе подробнее. Тем более что недавно одного анонс о его появлении было достаточно для ажиотажа, как в украинских, так и российских СМИ.
Этот анонс сделал 13 июня секретарь Совета национальной безопасности и обороны и обороны (СНБО) Украины Александр Турчинов. Практически ничего о содержании документа проекта он не поведал, но обсуждавшие тему издания часто предполагали, например, что закон введет военное положение в Донбассе или даст власти инструменты для борьбы с оппозицией по всей Украине. Эти предположения основывались в первую очередь на воображении экспертов и журналистов, а не на утечках информации, ибо такие утечки существовали на уровне неконкретных слухов, а не на уровне вброса черновых вариантов проекта.
Сам законопроект появился через месяц после анонсирования 12 июля. Его полное название -- «Об особенностях государственной политики по восстановлению территориальной целостности и суверенитета над временно оккупированной территорией Донецкой и Луганской областей» Но публикация не вызвала прежнего ажиотажа. Вероятно потому, что еще двумя днями раньше стало известно о решении Киева сначала провести консультации по поводу содержания этого документа со США, Германией и Францией, а потом уже решать, в каком виде его вносить.
Но что содержится в этом проекте? На мой взгляд, ничего особенного. Ведь сущность любого закона в установлении правовых норм, а таких норм в законе нет, за исключением того, что, согласно всеми украинскими силовыми структурами в Донбассе будет руководить оперативный штаб украинской армии. Но и эта мера в основном оформляет уже сложившуюся реальность. Так военная операция в Донбассе формально называется антитеррористической операцией (АТО). По украинскому закону «О борьбе с терроризмом» такими операциями руководит Служба безопасности (СБУ). Однако в нашем случае ведущую роль в ней играли военные под руководством генштаба и такая практика, очевидно, сложилась на основании официальных секретных документов, к каковым например относится и решение СНБО от 13 апреля 2014 о проведении АТО в Донбассе.
Что же касается остального текста проекта то это лишь анонсы и декларации. Так отмечается, что основой защиты прав и свобод украинских граждан являются «содействие обеспечению их экономических нужд, восстановление гуманитарных и культурных связей с ними» и т.д. Но никаких намеков о том, как эти меры будут реализовываться, например, относительно социальных выплат. Только отсылка к закону «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории», который пока не существует даже на уровне проекта.
Да в документе говорится, что президент может объявить в Донбассе военное положение. Но эти слова -- лишь упоминание о конституционном праве президента на такой шаг, которое не облегчает и не осложняет его реализацию. А по Конституции такое право ничем не ограничено, кроме согласия Рады с введением этого положения.
Также проект декларирует приверженность Минским соглашениям. Но специфическую. Так, в его статье 7 говорится, что «при осуществлении политико-дипломатических мероприятий по восстановлению территориальной целостности Украины обеспечивается приоритетность выполнения положений по безопасности» всех трех Минских договоренностей с сентября 2014 по февраль по 2015. При этом слова «по безопасности» часто незаслуженно ускользают из внимания. А как же быть с политической частью этих соглашений? Впрочем, документ лишь намекает, что она не приоритетна, но не предлагает ограничений для ее выполнения.
Ну и наконец, самая примечательная часть закона – его преамбула, которая ничего не регулирует, но должна зафиксировать новую официальную оценку ситуации в Донбассе. А она состоит в объявлении его территории оккупированной Россией. При этом воинские формирования ДНР и ЛНР, обычно именуемые в РФ ополченцами также объявляются российской армией. Ведь утверждается, что оккупацию проводят «вооруженные силы Российской Федерации, которые состоят из регулярных частей и подразделений, российских советников и инструкторов, нерегулярных незаконных вооруженных формирований, вооруженных банд и групп наемников, созданных, подчиненных управляемых и финансируемых Российской Федерацией». Ну а фактические власти, неподконтрольных территорий именуются в проекте «оккупационной администрацией Российской Федерации».
До сих пор понятие «оккупированные территории» относительно Донбасса широко и давно использовалось в официальной риторике, в том числе и президентом Порошенко. Однако в нормативных актах Украины такое определение относилось исключительно к Крыму. Приоритет объявления Донбасса оккупированным на уровне официальных документов принадлежит не Киеву, а европейцам, точнее, ПАСЕ, принявшей в прошлом апреле резолюцию 2112 (2016), посвященной проблеме пленных.
Да, законодательное закрепление тезиса об оккупации Донбасса создаст и у украинских политиков и в украинском обществе, еще один психологический барьер, который затруднит реализовывать Минские соглашения. Ясно, что и для России такое определение как красная тряпка. Однако в международно-правовом плане объявление Донбасса оккупированным, ничего напрямую не меняет в переговорах об урегулировании.
Поэтому в юридическом плане закон о реинтеграции -- та самая гора, которая родила мышь, и можно было б не уделять ему особого внимания, если б не его роль в политической игре. Ведь законопроект стал казаться красной тряпкой сразу после анонса о его появлении. Но пресловутая тряпка или мулета – это важный, но не главный инструмент тореадора. Поэтому и закон о реинтеграции надо рассматривать в более широком контексте внешнеполитической борьбы.
Так Турчинов анонсировал этот документ незадолго до визитов Порошенко в Вашингтон и Париж. Сразу после этого анонса пошли слухи, что идея секретаря совбеза не согласована с президентом, которому пришлось перехватить инициативу в подготовке закона. Якобы существовало несколько вариантов проекта, но текст появился в печати лишь после упомянутых визитов, также вскоре после приезда в Киев госсекретаря США Тиллерсона, а главное - встречи Путина и Трампа в Гамбурге. В упомянутых событиях часто видят обнадеживающие сигналы разрешения украинского кризиса. К таким сигналам относят и намерение Киева отложить внесение данного законопроекта. Да и появление этого документа в виде совсем не так страшном, как ожидалось поначалу, можно при желании связать с указаниями из Белого Дома и Елисейского дворца.
Однако о том, что урегулирование вот-вот начнется, часто говорили и раньше. Это делал и я, и более именитые авторы. Основанием для таких прогнозов в основном служили отдельные высказывания западных (реже – украинских и российских) деятелей, а иногда и сами факты дипломатических контактов вроде встреч Суркова с Нуланд. Но поскольку прогнозы неизменно не сбывались, пора подумать, почему так происходило, чтобы вновь не наступить на грабли.
На практике действия Киева после подписания Минских договоренностей от 12 февраля 2015 выглядят игрой по плану, который еще в июне того же года изложил секретарь СНБО во времена Кучмы и директор института стратегических исследований Украины Владимир Горбулин, который был и первым представителем Киева в политической подгруппе Контактной группы: «Сценарий "ни войны, ни мира" или "ограниченной войны и перманентных переговоров" предусматривает ограниченную и сдерживающую войну против России и коллаборационистов на востоке с целью нанести им как можно больше демотивирующих потерь; постоянный переговорный процесс, однако, без окончательного фиксирования результатов в виде различных договоренностей и форматов; наращивание военного (прежде всего военно-технологического) потенциала Украины и постепенный переход от блокирования противника к его вытеснению — от пассивной обороны к активной….» Ну а далее об интенсификации санкций против России и сближении с НАТО и ЕС. Горбулин дает понять, что именно такой сценарий будет наилучшим, ибо он «делает возможным достижение максимального результата с наименьшими жертвами и потерями».
И периодические инициативы Запада по урегулированию, вроде фактически изложенной главой французского МИД Жан-Марком Эро в прошлом сентябре в Киеве «дорожной карты» сейчас объективно выглядят частью того же сценария, а не попыткой активизировать урегулирование. Ведь в итоге ничего не сдвигалось. В версию о том, что застой вызван тем, что Киев не поддается давлению Запада, поверить нельзя. Для такой версии надо считать бедную, зависимую от западных денег Украину если не великой державой, то государством, имеющим специфический моральный и материальный потенциал, который позволяет плевать на окружающий мир, подобно Северной Корее. Ну а несуществующему давлению легко не поддаваться.
Да, наверно, не нужно абсолютно отождествлять позицию западных стран и Украины относительно конфликта в Донбассе, однако совсем не нужно возводить их тактические разногласия до уровня стратегических и даже оперативных. И нынешний провальный разговор – вероятно еще одно тому доказательство.
Но для того, чтобы переговоры могли долго топтаться на месте, и Россия при этом не делала резких шагов, надо не повторять на них одни и те же тезисы, а периодически создавать интригу, то есть впечатление, что нечто вот-вот сдвинется. План Эро был выдвинут в то время, когда Москва ставила под вопрос целесообразность саммита «нормандской четверки». В итоге саммит все-таки состоялся, но ничего не изменилось, а план французского министра заглох. Получается, он объективно был лишь приманкой для Кремля в дальнейшей игре по сценарию Горбулина.
Но постоянно
эксплуатировать такую технологию невозможно. И в итоге Москве стали говорить о
нежелании Запада, воздействовать на Киев.
И ситуация вокруг закона о реинтеграции Донбасса – выглядит новым, взаимно согласованным сценарным ходом в ответ на такие разговоры. Сначала вбрасывается информации о новой проблеме, которую создает Киев, а затем оказывается, что, очевидно благодаря Западу, проблема снимается, по крайней мере на некоторый срок. То есть Запад, дескать, показал, что он может воздействовать на Украину, а она сделала первый шаг, при котором Порошенко, несмотря на все сложности переиграл «партию войны». Значит, следующий шаг должны сделать в Донецке, Луганске и в первую очередь в Москве, ибо на Западе именно Россию считают главной стороной конфликта с Киевом, традиционно возлагая на нее основную вину за нарушения прекращения огня и других договоренностей в плане безопасности. Например, могут требовать, чтобы ДНР и ЛНР отвели вооружения первыми. Вполне вероятно такие требования звучали и в нынешнем разговоре, но безрезультатно.
В любом случае, сам факт появления законопроекта лишь через месяц после его анонсирования, работает в пользу вышеизложенной версии. Ибо при наличии реальных, а не тактических разногласий между Порошенко и Турчиновым, утечки были бы гораздо раньше. И если вокруг законопроекта будет и дальше сохраняться ажиотаж, то для нового сценарного хода тем лучше.
Ибо в такой атмосфере сложней понять, что речь идет о псевдопроблеме, созданной для псевдоинтриги. Тогда как на самом деле есть проблемы куда серьезней, чем документ, ничего не меняющий в правовом смысле, а следовательно – юридически ничтожный. Ведь сейчас незаметно меняется правовое наполнение реализации Минских соглашений. Так, меньше чем через два месяца истекает срок действия закона «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей». Ибо данный закон, принятый 16 сентября 2014, устанавливал, что такой порядок вводится на 3 года. Да основные положения этого акта так и не вступили в силу. Но, по крайней мере, документ существовал. Сейчас, он очевидно прекратит существование, ибо невозможно представить чтобы Рада продлила срок его действия.
Ну а главное, что конституционный процесс по децентрализации уже сейчас оказался тихо аннулированным. До недавнего времени можно было спорить, достаточна или недостаточна та отсылочная норма об особом статусе Донбасса, которая содержится в документе, принятом в первом чтении. Но сейчас спор уже неактуален. Да правовые ухищрения депутатов, поддержанные Конституционным судом, продлевали срок рассмотрения проекта во втором чтении. Но этот срок не мог быть бесконечным. Ведь в документе (а в нем между двумя чтениями нельзя менять знак препинания) указывается, во –первых, что следующие очередные выборы всех местных советов и мэров Украины должны пройти 29 октября 2017, во-вторых, что он вступает в силу через 3 месяца после своего опубликования.
То есть принятие конституционных поправок в первый же день новой очередной сессии Рады (а на чрезвычайных сессиях менять Конституцию нельзя), то есть 5 сентября, означало бы, что они вступают в силу 5 декабря, тогда как их текст предполагает, что выборы должны пройти на 5 недель раньше. Объявить же в сентябре эти выборы на основании не вступившего в силу правового акта – нелегитимно и абсурдно.
Да в Раде принимались и абсурдные и неконституционные решения, однако голоса под них находились, лишь если это было выгодно большинству депутатов. С поправками в основной закон - это явно не тот случай. Так что они тихо умерли, во многом благодаря Западу, который давно стал молчать о конституционной реформе на Украине.
