Автор - исполнительный директор Совета муниципальных образований Московской области,
президент Центра урегулирования социальных конфликтов,
Местное самоуправление как институт гражданского общества возникло в рамках развития цивилизации западных ценностей и западного типа, как логичное продолжение «городов-государств» эпохи феодальной раздробленности. Как институт в первую очередь общественный, наиболее приближенный к городскому сообществу, местное самоуправление складывалось здесь веками. С точки зрения правового регулирования этого института, он складывался «снизу». То есть к моменту создания соответствующих норм права, определяющих статус и условия функционирования местного самоуправления в современном его понимании, соответствующие правоотношения уже сложились, были устойчивы и развиты в достаточной мере. Люди уже на протяжении столетий имели опыт организации внутри местного сообщества для оперативного решения небольших, но актуальных вопросов жизнедеятельности своего сообщества: благоустройства территории, местного налогообложения, системы управления, общественного порядка, строительства и т.п. При этом западная цивилизация в этом вопросе развивалась именно так, что центральные органы государственной власти не вмешивались в решение вопросов, которые впоследствии будут определены как «вопросы местного значения», фиксировала юридическую и организационную самостоятельность местного самоуправления в правовых актах своего времени. Таким образом, местное самоуправление как институт общественно-локальной самоорганизации, был не только оформлен и развит, но и действовал в решении собственных вопросов самостоятельно, отдельно от институтов государственной власти.
В России общественные отношения, связанные с управлением в местных сообществах, с организацией самоуправления, в аналогичные периоды истории развивались по-иному. Тому множество объективных причин, все они достаточно подробно исследованы в соответствующих исторических трудах. Итогом такого развития стало то, что в нашей стране местное самоуправление в тех организационном и правовом смыслах, которые вкладываются в это понятие в странах Центральной и Западной Европы, де-факто отсутствует. Его зарождение и развитие не было востребовано историческим процессами, которые переживали Российская империя – РСФСР и продолжает переживать Российская Федерация. Эти процессы объективно привели к тому, что население страны традиционно поддерживает единую вертикаль власти и воспринимает существующие институты местного самоуправления как составную часть государственной власти. С точки зрения членов современного российского местного сообщества, местный уровень власти является ответственным за решение всего комплекса вопросов, связанных с жизнедеятельностью местного сообщества, кроме вопросов внешней политики.
Определенные зачатки местного самоуправления в Российской империи в виде земских институтов, безусловно, присутствовали в период XIX – начала XX веков. Однако они были крайне слабо развиты (причем развитие это было весьма неоднородно и существенно различалось в разных регионах) и, по своей организационно-правовой природе, все же были куда ближе к понятию «государственное управление на местах», чем к понятию «местное самоуправление».
На протяжении большей части XX века местное самоуправление на территории бывшей РСФСР существовало лишь номинально. Этот период был отмечен строгой централизацией власти со стороны партийной номенклатуры, в результате чего органы власти на местах находились в полной зависимости от региональных центров.
На сегодняшний день можно констатировать: в России нет практически вообще никаких традиций местного самоуправления. И нет даже предпосылок к возникновению местного самоуправления в том виде, в котором оно понимается западным обществом. И едва ли такие предпосылки сложатся без активного и весьма длительного внешнего воздействия, поскольку национальная культура отношения к власти в России уже полностью сформирована и имеет сопоставимую по историческим меркам со странами Центральной и Западной Европы историю развития.
Очевидно, что общественное сознание россиян не разделяет власть на федеральную, региональную и местное самоуправление по уровню полномочий так, как это делает действующее законодательство. Поскольку такой подход сложился, можно с уверенностью утверждать – он устраивает большинство наших сограждан, поскольку прост, очевиден и не противоречит их пониманию функционирования властных институтов. Следовательно, именно такой подход применительно к общественно-правовой реальности, и должен быть признан оптимальным. Можно даже утверждать, что такая культура отношения к власти россиян является одной из ключевых общественно-политических ценностей нашей цивилизации.
Говоря простым языком, в отношении местного самоуправления россиянам гораздо более близки взгляды жителей, например, Китая и других стран с сильной центральной властью, чем точка зрения европейцев и американцев. Это не плохо и не хорошо. Это данность, результат иного пути исторического развития.
Вопреки этому результату после распада Советского Союза, на волне повального и некритического увлечения западной демократией, в Конституции России были закреплены положения, копирующие европейские нормы о местном самоуправлении. И, вместе с тем, два десятилетия практики реализации этих норм явно продемонстрировали тупиковость такого пути. Формальное объявление о появлении новых правоотношений так и осталось формальностью: под внешней оболочкой «местного самоуправления, независимого от органов государственной власти» продолжает де-факто существовать низшая – местная – ступень государственного управления. Это обстоятельство отмечается многими исследователями этого вопроса, юристами, работниками органов местного самоуправления, муниципальными депутатами.
К сожалению, долгое время эта объективная позиция не находила должного понимания в высших органах государственной власти России. Государство продолжало «латать дыры», решая ткущие проблемы института, который только по своему названию соответствовал Европейской хартии местного самоуправления. Среди правоведов и политиков считалось бесспорным, что местное самоуправление России необходимо, при этом объективные проблемы страны, существующие форматы решения местных проблем, исторический опыт, в расчет не принимались. Можно констатировать, однако, что в последнее время все больше ученых и, особенно, практиков, склоняются к необходимости рациональной ревизии этих принципов.
Действительно, если проследить историю развития «местного самоуправления» в современной России, то можно выделить три этапа.
Первый этап – с 1993 по 2003 годы. Вместо реально работающего местного самоуправления в стране образовались два типа муниципалитетов: «сильные» – своего рода «удельные княжества», в которых глава имел практически неограниченную власть, зачастую превышал свои полномочия, в том числе оказывая давление на территориальные органы государственной власти (например, МВД); и «слабые», в которых ничего не изменилось с советских времен и которые по-прежнему находились в полной зависимости от органов государственной власти. Оба типа были значительной степени удалены от местного сообщества и традиционно не воспринимались как формы самоуправления. Вследствие этого ни один из типов, с одной стороны, не решал тех задач, решение которых которые на местное самоуправление возлагало государство, а с другой – не оправдывал представлений об оптимальных способах управления, которые имелись у местного сообщества того времени. Более того, представители наиболее крупных и успешных муниципальных образований составляли значительную политическую силу, конкурировавшую и, зачастую, открыто враждовавшую с органами государственной власти регионального уровня, что являлось серьезным дестабилизирующим фактором. Нередко политическая ситуация и в самих муниципалитетах, взаимоотношения между локальными элитами, оставались крайне нестабильной. Кроме того, отсутствие четкого «водораздела» в части полномочий, исполняемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, порождало большую путаницу и снижало и без того низкую эффективность работы властных механизмов того времени. Нередко возникала ситуация, когда за решение однотипных, а порой и идентичных, вопросов отвечали и органы местного самоуправления, и органы государственной власти территориального и регионального уровня.
Сложившаяся ситуация объективно привела к необходимости реформы местного самоуправления, которая началась принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эту дату можно считать началом второго этапа.
С одной стороны, названный закон впервые четко сформулировал и наполнил конкретным содержанием такое понятие как «вопросы местного значения», разделял серы ответственности местного самоуправления и государственной власти. В этом был несомненный плюс правового акта. С другой стороны, закон был настолько революционен, что ни общественные отношения, ни даже сама власть оказались не готовы к его четкой реализации. Так, в России был создан поселенческий уровень местного самоуправления, в сотни раз выросло количество муниципальных образований, что привело к необходимости «с нуля» выстраивать системы коммуникации как между муниципалитетами, так и между ними и государственной властью. При этом огромное количество нерешенных и невозможных к оперативному решению организационных вопросов (например, уточнение координат границ муниципальных образований, разграничение муниципального имущества между муниципальными районами и поселениями, отсутствие квалифицированных кадров, надлежащего финансирования, других ресурсов и т.п.) поставили под угрозу своевременную реализацию реформы. Понадобился трехлетний переходный период для подготовки закона к вступлению в силу в полном объеме, в течение которого субъектам Российской Федерации было предоставлено право своими законами устанавливать особенности осуществления местного самоуправления.
Именно это право позволило муниципалитетам подготовиться к вступлению закона в силу в более-менее полном объеме, после чего муниципальные образования получили полную самостоятельность в осуществлении местного самоуправления. Но они, как и предсказывали эксперты, оказались к этому не готовы. Сейчас – оценивая более чем десятилетний срок функционирования этого закона, можно констатировать, что закон еще больше углубил пропасть между сложившимися общественными отношениями, которые он был призван регулировать, и тем механизмом их правового регулирования, который он предложил.
В 2014 году в законодательство о местном самоуправлении были внесены изменения, согласно которым региональная власть получила возможность своими законами перераспределять полномочия по решению вопросов местного значения между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления, и, таким образом, влиять на состав компетенции и объем государственного финансирования муниципалитетов. С этого момента начинается третий этап развития местного самоуправления в современной России.
Впервые за долгие годы был сделан шаг в правильном направлении, так как именно регионы прекрасно знают возможности своих муниципальных образований и могут верно оценить объем полномочий, которые им под силу выполнять.
Таким образом, законодатель вновь возвращается к усилению вертикали власти, к ее большей централизации. Причем эти изменения соответствуют состоянию и тенденциям развития местного самоуправления в России, так как органы местного самоуправления не могут эффективно развиваться без поддержки со стороны органов государственной власти. Так, местные бюджеты получают субсидии и субвенции из региональных бюджетов и отчисления от федеральных и региональных налогов, органы местного самоуправления осуществляют отдельные государственные полномочия, главы муниципальных образований принимают участие в заседаниях региональных правительств (в том числе, получают прямые поручения от руководителей регионов) и т.д.
Однако в настоящее время расширение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления «упирается» в установленные барьеры в виде западноевропейских принципов, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления и Конституции Российской Федерации. Это мешает поступательно развиваться в избранном направлении, соответствующем нашему историческому опыту.
Сейчас ситуация с местным самоуправлением в России выглядит так, как будто ребенка учат плавать, просто столкнув его в воду. Однако вместо того, чтобы поплыть, он тонет. Представляется, что именно органы государственной власти должны стать тем спасателем, который не только не даст ему утонуть, но и в дальнейшем научит плавать.
Помимо исторических различий, существует значительная разница в менталитете западноевропейской и восточной (как европейской, так и азиатской) цивилизаций. Так, Запад традиционно стремится к децентрализации и неограниченной свободе, Восток – напротив, к дисциплине и консервативным традициям. Однако западный менталитет привел большую часть населения Европы, Северной Америки и Австралии к современным либерально-прогрессивным ценностям, которые категорически не приемлет большая часть населения России. Следует помнить, что территория России занимает шестую часть суши при очень низкой плотности населения вне городских агломераций: эти особенности нельзя не учитывать и не принимать во внимание при планировании развития местного самоуправления в нашей стране, и Запад здесь ничем не может нам помочь.
Также следует отметить, что европейский путь развития местного самоуправления, путь децентрализации власти может угрожать национальной безопасности России. Тому есть исторические примеры.
Так, в 1905 году Союз земцев-конституционалистов и Союз освобождения, членами которой являлись активные участники земского движения, объединились в Конституционно-демократическую партию. Именно эта партия, более известная как кадеты, сыграла ключевую роль в событиях февральской революции 1917 года. Нельзя допускать, чтобы идея децентрализации власти на местном уровне становилась угрозой центральной, государственной власти, и нам следует учесть этот опыт, чтобы не допустить в дальнейшем революций и государственных переворотов.
Кроме того, отдельные страны (прежде всего, США) не только занимаются прямым финансированием некоммерческих организаций, занимающихся подрывом государственных устоев в тое стране, где они действуют, но и активно спекулируют на теме децентрализации власти, используя двойные стандарты для достижения своих целей. В одном случае для таких стран народ имеет право на самоопределение (Косово), в другом – такого права у него нет (Крым, Донбасс). В случае необходимости они активно подогревают сепаратистские настроения (Чечня), применяя древнеримский принцип «Разделяй и властвуй».
Таким образом, в каждой стране путь развития местного самоуправления должен соответствовать историческим, территориальным и иным особенностям ее развития, менталитету ее населения. Идеальный вариант для России - максимально возможное взаимодействие местного самоуправления с государственной властью, не разделение этих уровней, а их симбиоз, взаимное дополнение и сочетание исходя из общегосударственных интересов. Поскольку местное самоуправление в России как институт гражданского общества в том виде, в котором оно существует в Европе, исторически не сложилось, то не имеет смысла заниматься бездумным копированием западных правовых норм и искусственно создавать его «сверху». Нужно развивать то, что приносит успех и позволяет эффективно решать наиболее насущные проблемы людей в максимально короткие сроки.
Резюмируя вышесказанное, хотелось бы обратить внимание, что намеренно не было уделено почти никакого внимания современным проблемам местного самоуправления, которые хорошо известны всем интересующимся этим вопросом специалистам. Безусловно, что большую часть этих проблем современное российское государство вполне в состоянии так или иначе разрешить. Однако есть веские основания для сомнения, что это приведет к повышению роли местного самоуправления, как института публичной власти, в современной России, повысит эффективность его работы. Действительно, кадровую проблему можно решить путем подготовки специалистов, проблему бюджетной сбалансированности – перераспределением налоговых и неналоговых поступлений в пользу муниципальных бюджетов, проблему увеличения темпов развития – переориентацией и либерализацией законодательства, регулирующего инвестиционную деятельность в отношении локально-значимых инвестиционных проектов и т.п. Но это совершенно точно не приведет к изменениям в национальном самосознании, в восприятии местного самоуправления не как независимого общественно-властного публичного института, а как локального уровня государственной власти, которое сформировалось и является объективным для нашей страны, для нашего народа.
Учитывая изложенное, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о денонсации Европейской Хартии местного самоуправления и о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации в части отмены положений, которые препятствуют дальнейшему развитию местного самоуправления в России и его полноценной поддержке со стороны органов государственной власти.
При этом, особо стоит отметить: неправильно вести речь о полной отмене местного самоуправления, как самостоятельного общественно-властного института. Речь правильно и стоит вести о том, в каких организационно-правовых формах этот институт должен взаимодействовать с органами государственной власти различного уровня. И в этой связи перспективной и подлежащей широкому обсуждению нам представляется идея включения местных органов исполнительно-распорядительной власти (местных администраций) в единую систему органов государственной власти, но, при этом, сохранение независимых и формируемых на выборных основах местных представительных органов, наделенных собственной компетенцией, существенными бюджетными правами и контрольными полномочиями.
