Текущее состояние российской армии и оборонной промышленности стало настоятельно требовать перемен в этой сфере. Состоявшийся 18 марта 2013 года круглый стол в Общественной палате РФ "Роль Военно-промышленной комиссии в государственном стратегическом планировании: история и современность" выявил одну из наиболее болезненных проблем современного российского оборонно-промышленного комплекса: очень слабые связи между государственными ведомствами и оборонными предприятиями. "ВПК может координировать только государственные органы друг с другом, и не имеет права координировать хозяйствующих субъектов и заказчика" - заявил на круглом столе Председатель Совета директоров ОАО «РОСНАНО», в прошлом первый зампред ВПК, Владислав Путилин.
Но если в Общественной палате этот вопрос обсуждался в теоретическом ключе, то вскоре, буквально через два дня, 20 марта 2013 года на пленарном заседании Военно-промышленной конференции, министр обороны РФ Сергей Шойгу попросил избавить его от несвойственных министерству функций, включая ценообразование. " Освободите нас от не свойственных нам функций — через заключение контрактов жизненного цикла, через взятие на себя ремонта всей техники, которая стоит на вооружении. Заберите все 300 заводов, 37 тыс. слесарей и токарей, заберите вместе с ремонтом и вместе с деньгами!". "Дайте нам оружие, на котором мы будем воевать", - потребовал Шойгу в своем эмоциональном выступлении.
Если избавление Министерства обороны от непрофильных функций будет происходить всерьез, это потребует создания новых механизмов управления оборонным заказом, от работоспособности которых зависит множество других вопросов: цена на военную технику, обслуживание, научно-технические разработки, модернизация отрасли и так далее.
От "вольницы" к госконтролю
Проблема, о которой говорит Шойгу в своем эмоциональном выступлении, сложилась во время крупного изменения структуры правительства, произошедшей в 1991 году. В советское время оборонные предприятия подчинялись отраслевым министерствам, или т.н. "большой девятке". Это были министерства авиационной промышленности, оборонной промышленности, судостроительной промышленности, общего машиностроения, среднего машиностроения, радиопромышленности, электронной промышленности, электротехнической промышленности и химической промышленности. "Большой девяткой" руководила Военно-промышленная комиссия или, более точно, Комиссия Президиума Совета Министров СССР по военно-промышленным вопросам, а на партийном уровне – оборонный отдел ЦК КПСС. Комиссия решала наиболее принципиальные вопросы, вырабатывала планы работ по оборонной тематике, распределяла бюджетные ассигнования между министерствами-исполнителями, и ее решения оформлялись как решения Совета министров СССР, то есть правительственные задания.
Советская Военно-промышленная комиссия в решении оборонных вопросов отвечала на вопросы: "Что?" и "Когда?". На вопросы "Как?" отвечали министерства "большой девятки", у которых были свои НИИ, свои КБ, свои опытные заводы, которые должны были решить все встающие технические вопросы и обеспечить должный уровень производства и качества продукции. Министерства также прямо управляли наиболее важными оборонными предприятиями, от которых в решающей степени зависело выполнение оборонного заказа.
Таким образом, в советские времена между высшим руководством страны и оборонным предприятием была линия подчиненности: ЦК КПСС - ВПК - министерство, через которую мог быть решен любой вопрос, вплоть до комплектации конкретного изделия или стоимости тех или иных работ. Стоимость изделий определялась в плановом порядке, причем в основе ее лежала заводская себестоимость изделия. Опытные образцы и наиболее важные изделия производились с оплатой по фактической стоимости работ, то есть внесметным порядком (что в особенности ярко проявилось при создании ядерного оружия), а при запуске изделия в серию себестоимость определялась по отраслевым нормативам. Возникающие вопросы могло решить отраслевое министерство или ВПК.
В 1992 году эта стройная система рухнула. В РСФСР большинство отраслевых министерств было упразднено в конце 1991 года, и аппараты ликвидированных министерств перешли в Министерство промышленности РФ, которое в одночасье сделалось левиафаном: 21 главное управление и 28 департаментов. Эта структура управления стала быстро рассыпаться. Среди оборонных предприятий массово прошло акционирование и фактический выход из-под государственного контроля. В 1993 году половина оборонных предприятий, увлеченных перспективами конверсии, о которой говорили всю перестройку, отказалось от выполнения государственного оборонного заказа. Часть специализированных предприятий оказалась в подчинении Министерства обороны РФ.
В 1990-е годы оформилось деление на государственные органы и промышленные компании, между которыми образовался несколько посреднических структур, занимающихся главным образом экспортом российского оружия. Этот процесс в начале 2000-х годов сменился политикой государственной централизации в оборонной промышленности, связанный с образованием единого посредника - "Рособоронэкспорта", а потом и государственных холдинговых компаний. Затем последовало введение госпрограммы развития вооружений и образование ВПК в 2006 году, лишение компаний права экспорта оборонной продукции, переход на долгосрочные программы и достройка интегрированных структур, объединяющих оборонные предприятия.
В течение 2000-х годов в основном было покончено с "вольницей" в оборонке и она была в основном возвращена под государственный контроль и управление. Но некоторые вопросы так и не были разрешены до конца.
От координатора к "министерству вооружений"
Одна из наиболее главных проблем: связь между государственными органами и оборонной промышленностью. Сейчас, в силу современных условий, действует только связь по линии государственного оборонного заказа и выполнения контрактов. Государство владеет крупными пакетами акций предприятий и холдингов или даже управляет ими целиком, но пока что эффективность этого управления далека от желательной.
Контрактами и заказом военной техники и вооружений занимается Министерство обороны РФ. С 2004 года Государственный комитет по оборонному заказу был преобразован в Федеральную службу по оборонному заказу при Министерстве обороны РФ, и таким образом решающая роль в заказе вооружений перешла в Министерство обороны. Владислав Путилин на круглом столе в Общественной палате заявил, что это привело к огромному перекосу. Минобороны РФ может проводить закупочную политику, по сути, в одностороннем порядке, что чревато и ошибками, и злоупотреблениями. Нынешний министр обороны РФ Сергей Шойгу, вероятно, хотел бы их избежать. Но как избавиться от «непрофильной функции» участия в ценообразовании на продукцию военного назначения, если Минобороны РФ остается ее основным заказчиком и распорядителем большей части выделенных на эти нужды государственных средств?
Можно предложить следующее.
Во-первых, расширить функции имеющейся ВПК до уровня некоего аналога "министерства вооружений", как и предлагал на круглом столе Владислав Путилин – и его поддержали другие эксперты. Под этим понимается превращение ВПК из координирующего органа в орган, ответственный перед правительством и главой государства за разработку, производство и жизненный цикл вооружений и боевой техники в стране. На координации, да еще без права вмешиваться в договорные отношения заказчика и поставщика, мы далеко не уедем. Нужна ответственность, соответствующие полномочия и формирование необходимых структур, от управленческого аппарата, до различных научно-технических организаций и институтов.
Во-вторых, нужно передать в ВПК аппарат Федеральной службы по оборонному заказу с наделением функции заказчика вооружений у частных и частно-государственных структур. ВПК в этом смысле должна разрешить все технические, производственные, финансовые, юридические и прочие вопросы, и передавать Министерству обороны РФ полностью соответствующую требованиям боевую технику и вооружение, а затем принимать ее обратно на обслуживание, ремонт или утилизацию.
В-третьих, ВПК должна иметь и директивные полномочия на случай военного положения или для реагирования на резкие изменения угроз безопасности и необходимости срочного оснащения войск каким-либо образцом техники, вооружений, приборов. Эти директивные полномочия могут включать в себя возможность требования внеочередного выполнения заказа или работ, выполнения заказа с отсрочкой платежа, требования изменений в технологии и т.п. полномочия, необходимые для экстренных решений в сфере военного производства. Таким образом, ВПК должна также стать органом проведения мобилизации в сфере военной и гражданской промышленности и органом необходимого оперативного управления.
Также в компетенцию ВПК должно быть отнесено регулирование процесса инвестиций в ОПК, а также вовлечение частных и частно-государственных структур в оборонное производство, например, путем сертификации потенциальных поставщиков на требования оборонного производства. Мы пока живем советским наследством, но нужно иметь в виду и новое строительство, расширение и модернизацию отрасли.
Да, ВПК при этом резко увеличивается в размерах, создает новые структурные подразделения и превращается в одно из ключевых государственных ведомств. Но это необходимость, и к такому органу мы рано или поздно придем, прямой или кривой дорожкой. Нам действительно требуется много самого совершенного оружия для обороны. Это вытекает как из огромной территории страны, протяженных рубежей и вообще глобального военного паритета, так и из того, что мы лишились прежнего людского мобилизационного потенциала и не можем воевать по-старинке, числом. Да и окружающий мир стал куда более многолюден, и Китай, к примеру, имеет только одного мобилизационного контингента вдвое больше, чем в России есть всего населения, с детьми и стариками. Постоянные проблемы с призывом и хронический некомплект в армии - это всерьез и надолго, и это компенсировать можно только техникой, техническим превосходством в сфере вооружений. Это, в свою очередь, требует дальнейшего движения в развитии военного производства и оборонной промышленности, а следовательно и реорганизации.
Первые шаги
Первые шаги в подобной реорганизации оборонно-промышленного комплекса уже сделаны. 1 января 2013 года вступил в силу ФЗ № 275 «О государственном оборонном заказе», который устанавливает новые правила. Несмотря на то, что пока он не оказал особого влияния на выполнение заказа, тем не менее в нем заложены весьма важные перспективы.
Во-первых, закон устанавливает понятие государственного оборонного заказа, который определяется как задания на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг в целях обеспечения обороны и безопасности России, а также поставки продукции по военно-техническому сотрудничеству с другими странами. Уже в этом определении содержится мысль, что военно-техническое сотрудничество является частью обеспечения обороны и безопасности страны.
Причем в состав заказа включен широкий спектр поставок и услуг: НИР и НИОКР, поставки вооружения и техники, сырья, материалов и комплектующих изделий, поставки военного имущества, продовольственных и непродовольственных товаров, ремонт, модернизация и утилизация боевой техники и вооружений, мобилизационные работы и накопление материальных ценностей в госрезерве, работы по строительству, реконструкции и модернизации объектов оборонного значения.
Во-вторых, закон предусматривает двухступенчатое заключение договоров на выполнение заказа: государственный контракт с головным исполнителем и контракт головного исполнителя с исполнителем или между исполнителями на поставки и услуги, необходимые для выполнения государственного оборонного заказа.
В-третьих, установлена возможность отступления от правил проведения торгов, квоты обязательных поставок, а также обязательность принятия государственного оборонного заказа единственным поставщиком при условии обеспечения прибыльности.
В-четвертых, определены принципы установления цен и их изменения, а также принцип консультаций с головным исполителем по части цен, сроков выполнения и порядок формирования поставок по выполнению государственного оборонного заказа. Предусматривается также государственное регулирование цен, утверждение методических рекомендаций по расчету цен, определение рентабельности. Эти и другие меры, перечисленные в ФЗ-275, позволяют контролировать цены и стоимость поставок по государственному оборонному заказу, обеспечивать выполнение заказа головным исполнителем и исполнителями.
Этот закон позволяет разрешить целый ряд существующих проблем по созданию «министерства вооружений», и наделяет орган, ответственный за размещение заказа (государственный заказчик), целым рядом полномочий по контролю за оборонным производством. Думается, что уже через весьма короткое время этот закон позитивным образом повлияет на выполнение государственного оборонного заказа.
Документ можно и нужно дополнить еще некоторыми разделами. В частности, закон ничего не говорит об особенностях выполнения государственного оборонного заказа в военное время, что можно признать наиболее существенным недостатком этого, в целом, работоспособного закона. Деятельность государственного заказчика, головных исполнителей и исполнителей в военное время будет, конечно, существенно отличаться от деятельности в мирное время. В связи с этим можно изучить опыт работы оборонной промышленности в годы Великой Отечественной войны — наиболее важный опыт работы оборонной промышленности в военное время, и на этой основе, с известными поправками, разработать положения для военного времени.
В целом, предложения экспертов не остались без внимания, и сделан большой и важный шаг по пути создания «министерства вооружений», пожалуй, один из наиболее важных для улучшения работы в сфере государственного оборонного заказа.
