Госкорпоративный атавизм

Кризисная ревизия существующей модели экономики все чаще касается деятельности государственных корпораций (ГК). Не успели утихнуть слухи о создании новой ГК «Государственная компания «Российские автомобильные дороги» и смолкнуть разговоры о возврате части денежного взноса государства из «Российской корпорации нанотехнологий», «Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и «Олимпстроя», что косвенно свидетельствует о неэффективности их работы, как под сомнение была поставлена сама идея существования госкорпораций. Причем, если раньше «крамольные» высказывания позволяли себе лишь независимые эксперты, то теперь к числу «сомневающихся» добавился президентский совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Посмотрим, что не нравится президентским юристам, снабдив их замечания краткими экономическими комментариями.

Вкратце суть вопроса. Существование ГК как организационно-правовой формы некоммерческих организаций предусмотрено ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», определяющей, что ГК – не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. К настоящему моменту в России действует семь ГК, даты создания которых (соответствующие принятым федеральным законам), а также виды деятельности представлены в таблице.

Закон о некоммерческих организациях позволяет осуществлять ГК предпринимательскую деятельность, но лишь для достижения целей, ради которых они созданы. Сверхтуманная формулировка – подвести под выполнение целей создания ГК можно любую бизнес-деятельность, что на деле и происходит. Даже поверхностное ознакомление с данными таблицы показывает, что «Внешэкономбанк», РОСНАНО или «Ростехнологии» в той или иной степени созданы для того, чтобы заниматься предпринимательством – согласитесь, сложно представить себе банк-альтруист.

Отметим несколько организационно-правовых особенностей действующих ГК.

Во-первых, имущество и денежные средства, переданные ГК государством как учредителем, перестают быть объектами государственной (федеральной) собственности. После осуществления имущественного взноса государство не имеет ни вещных прав на имущество ГК, ни обязательств в отношении самих ГК. По факту, имущество, переданное ГК, уже приватизировано.

Во-вторых, действующим законодательством кроме специально принятых законов не предусмотрены иные механизмы правового регулирования деятельности ГК. В подтверждение приведем ситуацию Внешэкономбанка, единственного в стране банка, которому лицензия на осуществление банковских (как, впрочем, и иных) операций не требуется.

В-третьих, действующим законодательством установлены минимальные требования по контролю государства за выполнением ГК возложенных на них функций – как правило, это всего лишь обязанность ежегодной публикации отчетов об использовании переданного имущества. Соблюдение хорошей мины при любой игре – таков смысл управленческого поведения менеджмента ГК.

Теперь о претензиях. Перечислим их в привязке к конкретным ГК.

АСВ. Можно по-разному трактовать деятельность АСВ (президентские юристы, например, склонны видеть в Агентстве обычную страховую компанию, мы же можем сравнить АСВ с внебюджетными социальными фондами – Пенсионным фондом России или Фондом социального страхования). Неоспоримо одно – страхование через АСВ является для коммерческих банков необходимым условием осуществления одного из важнейших видов банковских операций, а именно привлечения во вклады денежных средств физических лиц. То есть налицо и страховая деятельность, и выполнение ГК разрешительных функций государственного органа.

Внешэкономбанк. Как уже отмечалось, ВЭБ является коммерческим банком, то есть под статус некоммерческой организации не подпадает. Кроме того, ВЭБ, деятельность которого не лицензируется, не подлежит и контролю со стороны Банка России. Все основные направления и показатели деятельности ВЭБа определяются Правительством РФ. Надо полагать, по представлению самого банка.

РОСНАНО. В соответствии с законом о создании РОСНАНО ГК имеет право на коммерческой основе финансировать деятельность третьих лиц в весьма широкой области нанотехнологий, являясь разновидностью инвестиционного банка или фонда. Более того, функции РОСНАНО вполне могло бы выполнять Минобрнауки. Ко всему прочему, РОСНАНО может выступать в роли управляющей компании, что безвозмездным вряд ли бывает.

ФСР ЖКХ. Данная ГК – единственная, обладающая признаками некоммерческой организации. В соответствующем законе прямо определены размер имущества Фонда, направления расходования средств, правила распределения субсидий, а также порядок действий при ликвидации Фонда. Цели также установлены предельно четко - капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилья. Неясными остаются причины придания фонду статуса ГК, как будто эти функции не могут исполнять федеральные и региональные ведомства.

«Олимпстрой». Согласно Федеральному закону от 30 октября 2007 г. №238 «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» имущество ГК формируется в том числе за счет доходов, получаемых от ее деятельности. Иными словами, деятельность «Олимпстроя» изначально не является исключительно некоммерческой. Однако поражает не это, а п. 23 ч. 1 ст. 12 данного Закона, по которому наблюдательный совет частного «Олимпстроя» вправе определять «порядок финансирования мероприятий по изъятию в соответствии с законодательством Российской Федерации объектов недвижимости... в федеральную собственность ... в целях строительства олимпийских объектов». По сути, частный «Олимпстрой» подменяет собой федеральные и региональные органы государственной власти.

«Ростехнологии». ГК, созданная с целью содействия разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции и взявшая «под крыло» 426 предприятий и организаций различных отраслей промышленности, в настоящее время поглощена созданием крупнейшего в России авиационного альянса с целью получения прибыли от авиаперевозок. Причем здесь высокотехнологичная промышленная продукция – непонятно. Если за счет средств от «непрофильной» деятельности предполагается финансирование разработки и внедрения высоких технологий, то ГК стоило бы передать не только несколько авиаперезвочиков, но и, например, «Транснефть», еще одну транспортную компанию с участием государства.

«Росатом». Этой ГК переданы многие полномочия, «в обычной жизни» принадлежащие федеральным органам государственной власти. Например, «Росатом» полномочен принимать нормативные правовые акты, признавать не действующими на территории России нормативные акты бывшего СССР, распоряжаться бюджетными средствами, иметь собственные военизированные охранные подразделения. Выглядит нелогично, тем более, что до создания ГК те же самые функции выполняло профильное федеральное ведомство.

В начале этого года оказалось, что часть выделенных на финансирование деятельности ГК, оказалось «временно свободными», и теперь эти деньги нужно вернуть в дефицитный федеральный бюджет. За счет каких источников РОСНАНО, ФРС ЖКХ и «Олимпстрой» могут осуществить возврат?

РОСНАНО. ГК готова вернуть 85 млрд. из 135 млрд. рублей (130 млрд. рублей, размещенных в коммерческих банках в прошлом году на срок до 1,5 лет по средневзвешенной ставке 10,2% плюс набежавшие проценты). К настоящему моменту в РОСНАНО на финансирование развития нанотехнологий подано 736 заявок, и нехитрый подсчет показывает, что если все они за счет остающихся в ГК 50 млрд. рублей будут удовлетворены, на каждый проект будет приходиться по 67,9 млн. рублей ($2 млн.). Правда, РОСНАНО прозрачно намекает, что предназначенные к возврату деньги лежат на срочных депозитах, так что немедленно изъять их не получится. А еще для РОСНАНО неплохо было бы принять специальные поправки в Закон об этой ГК, а то в его нынешней редакции возврат средств в бюджет не предусмотрен. Формально, РОСНАНО права, фактически – тянет время.

Заметим, что РОСНАНО финансирует проекты со сроком реализации до 10 лет, объем годовой выручки которых через 5 лет составит не менее 250 млн. рублей в год (или эквивалент в валюте). Если выручка планируется в меньших объемах, финансирование будет осуществляться через участие ГК в венчурных и паевых инвестиционных фондах. РОСНАНО вправе выдавать гранты на проведение НИОКР в размере до 10 млн. рублей (свыше – по решению наблюдательного совета). Вопрос «Что будет с нанопроектами и деньгами на их реализацию через 5 лет» оставим без комментариев, однако известно, что объем продаж нанотехнологической продукции в России в 2015 г. должен составить 900 млрд. рублей.

ФСР ЖКХ. На 1 марта 2009 г. остаток свободных средств Фонда составлял 187,7 млрд. рублей, финансирование регионов занимало 65,1 млрд. рублей, собственные расходы Фонда – 1,7 млрд. рублей. Фонд размещает средства на разные сроки – от «до востребования» до 1,5 лет. Свободные средства распределены так: 125,5 млрд. рублей – на депозитах в коммерческих банках, 53,2 млрд. – в ценных бумагах, 2,7 млрд. – в денежных средствах, остальные – в «прочих активах». Средневзвешенная доходность по банковским депозитам к настоящему времени составляет 12,7%.

Любопытная деталь – по данным на 1 марта этого года на срок до 90 дней Фондом размещено всего 25 млрд. рублей, 65,5 млрд. – на срок от 180 до 359 дней, оставшиеся 25 млрд. – на срок от 1 до 1,5 лет. Так что теоретически в этом году в бюджет может быть возвращено более 150 млрд. рублей, но тогда на истории с финансированием реформирования ЖКХ нужно ставить крест. Хотя «крест» на реформе ЖКХ можно было поставить уже при создании ГК – даже приблизительные подсчеты говорят о том, что для исправления ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве страны нужно как минимум в 7 раз больше того, что выделено.

«Олимпстрой». С «Олимпстроем» все сложнее – ГК уже провела ряд конкурсов и заключила немало договоров. К тому же в у «Олимпстроя» в срочной перспективе нет бесконечности, а есть донельзя конкретная дата – 2014 год, так что отзывать деньги из сочинского проекта – все равно, что отказываться от Олимпиады. А к столь радикальному решению вопроса власть пока не готова. Пока, потому что кризис в 2009 году не закончится, более того, как ни странно это прозвучит, в России кризиса толком и не было, все у нас впереди. Так что если и не откажемся от Олимпиады, то хотя бы перенесем ее в центральную часть России (если позволят, конечно). Идут же разговоры о переносе саммита АТЭС-2012 из Владивостока в Стрельну. А Олимпиада чем хуже?

В качестве действий по исправлению ситуации президентские юристы предлагают две вещи.

Первая - упразднение организационно-правовой формы «госкорпорации» и преобразование существующих госкорпораций в юридические лица тех форм, которыми они, по сути, и являются: в органы публичной власти («Росатом», «Олимпстрой»), фонд (ФСР ЖКХ), хозяйственные общества со 100%-ным государственным участием (РОСНАНО, «Ростехнологии», ВЭБ и АСВ).

Вторая - введение законодательного запрета на появление новых ГК, например, ГК «Российские автомобильные дороги», создаваемой для «доверительного управления государственным имуществом» и выполнения иных «функций государственного значения».

Однако даже учитывая статус и накал дискуссий о ГК, рассчитывать на принятие таких решений вряд ли стоит – слишком силен противодействующий административный ресурс.

Действовать нужно более аккуратно и на первом этапе обязать государство представить обществу истинные цели ГК: либо они созданы для более эффективного управления государственной собственностью, либо конечной целью их функционирования является фактическая приватизация и последующая реализация государственного имущества. Если справедлива первая цель – часть функций ГК следует передать либо федеральным министерствам, агентствам и службам, либо придать ГК организационную форму фонда или ОАО со 100-процентным государственным участием. Если мы имеем дело со второй целью – необходима разработка прозрачной программы акционирования и приватизации.

Кроме того, органам государственной власти следует стандартизировать и унифицировать процедуры назначения руководящих органов ГК, механизмы осуществления контроля за их деятельностью, а также процедуры ответственности за полученные результаты. Последнее является безальтернативным, поскольку отсутствие стимулов и мер взыскания снижает мотивацию менеджмента и способствует злоупотреблениям.

А пока логично внести изменение в п.1 ст.7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», по которому имущество, переданное ГК, не переходит в ее собственность, а остается в собственности государства. Как только это изменение будет принято, у соответствующих государственных органов появится законная возможность провести ревизию финансово-хозяйственной деятельности ГК и инвентаризацию переданного имущества на предмет соответствия его использования целям создания. Причем, вносить изменения нужно незамедлительно, дабы упредить реализацию переданного имущества и растраты выделенных средств.