Как нам переустроить Россию

Проблема укрупнения регионов напрямую связана с вызовами, предопределенными особенностями политического пространства России, к числу которых относятся:

1) неоднородность России как "большого пространства";

2) преобладание вертикальных связей над горизонтальными;

3) неосвоенность многих стратегически важных территорий;

4) большие разрывы между освоенными и обжитыми ареалами.

Как следствие, России необходимо решать целый ряд вполне конкретных проблем внутреннего развития. Так, следует помнить, что до сих пор значительные территории, особенно на Севере и Дальнем Востоке, так и остались неосвоенными, да и вряд ли когда-нибудь смогут быть освоены силами одной страны, несмотря на богатство их природных ресурсов. Например, расчеты, проведенные в начале 80-х гг. ныне уже не существующим Центральным научно-исследовательским экономическим институтом тогдашнего Госплана РСФСР для Удоканского медного месторождения в Забайкалье (содержание меди в ртути — 30%), показали, что затраты на его освоение окупятся только через 40 лет. Та же самая судьба, судя по всему, ожидает нефтяные месторождения, обнаруженные в прибрежном шельфе Архангельской и Мурманской областей.

Обжитые территории за Уралом и через столетия после начала их освоения представляют собой лишь узкую полосу на юге вдоль Транссибирской магистрали, шириной в некоторых местах 100 — 200 км.

Как было уже было сказано, экономически освоенные и обжитые ареалы не слитны, между ними находятся обширные практически не заселенные пространства. Таким образом "оторваны" Мурманская область и север Республики Коми от Центра европейской части страны, юг Дальнего Востока (Приморский и Хабаровский края и Амурская область) — от Забайкалья и т.д.

Подобные исторически предопределенные особенности России затрудняют функционирование в ней федеративных механизмов и институтов местного самоуправления, что является серьезной проблемой. Поэтому, формируя стратегию государственно-территориального развития, необходимо делать упор не только на административные реформы, а прежде всего на интенсивное освоение перспективных, но слабозаселенных территорий. Это, в свою очередь, требует от государства активной и целенаправленной региональной политики — экономической, миграционной, социальной и др.

Всегда важно помнить, что специфика региональной политики России предопределена не только геополитическими, но и природно-климатическими особенностями России. Назовем несколько основных.

1) Преобладание среди российских территорий зон экстремального климата, интенсивное хозяйствование использование которых принципиально затруднено.

Как указывает российский социолог Е.Н.Стариков, Россия — единственная в мировой истории великая держава, воздвигнутая на фундаменте вечной мерзлоты — ибо около 95% территории России расположены севернее широты, по которой проходит северная граница США. Более 90% населения проживает в узкой полосе сравнительно приемлемых агроклиматических условий, на востоке практически совпадающей с государственной границей, и шириной до 1000 км. на западе, где сказывается теплое влияние Гольфстрима. Какие бы политические и экономические процессы ни происходили в России, эта полоса расселения была и останется постоянной, и будет меняться только его плотность.

2) Нахождение значительной части природных ресурсов России "на Северах", что затрудняет их хозяйственное использование.

Так, российский Север составляет 2/3 (11 млн. кв. км) территории РФ, на которых производится четверть всего ВНП, добывается 92% газа, 75% нефти, практически все олово и все апатитовые концентраты. Плюс золото, алмазы, аллюминий, более половины лесопроизводства и половина улова рыбы и морепродуктов страны (См.: Стариков Е.Н. Схватка бульдогов под ковром. — Наш современник, 1996, № 9, С.102).

Поэтому, по словам специалиста по демографической генетике В.В.Тимакова, "само существование России — неповторимое чудо мировой истории. Русский народ создал свою державу в таких широтах, где великого государства не могло и не должно было быть… Нигде в мире — ни в Северной Америке, ни на Скандинавском полуострове — нет постоянного земледельческого населения в тайге. Нигде в мире нет в северных широтах таких крупных городов, как Архангельск, Иркутск, Якутск, Воркута, не говоря уже о Норильске и Магадане (Тимаков В.В. Черная дыра потребительского общества. — "Русский Восток", 1995, № 13). Действительно, как указывает статистика, в списке самых холодных городов США, Канады и России 85 приходится на долю России. При этом самый холодный канадский город (Виннипег) на двадцать втором месте, а самый холодный американский (Фарго) — на пятьдесят восьмом. Среди 25 самых холодных городов с численностью населения более полумиллиона 23 находятся в РФ, и только два — в Канаде (См.: Лунев С. Сибирь стоит мессы. — Независимая газета, 2004, 4 марта 2004, С.7).

3) В силу этого, в высокоширотных северных районах товарно-рыночное производство (т.е. обеспеченное соответствующей социальной инфраструктурой, условиями труда и "мягкостью" природной среды), как правило, нерентабельно. Причина — возрастание до 7 раз себестоимости продукции по сравнению с районами массового проживания людей. Однако, как указывалось выше, именно в таких районах сосредоточено от 60 до 95% важнейших ресурсов России. Добыча же их может осуществляться только крупными предприятиями со значительной потерей в норме прибыли, которая возможна при высокой ценности продукции. Поэтому на чисто экономической основе "смычка" Севера и материка невозможна, поскольку невозможно установить цену, которая одновременно устраивала бы и покупателя, и продавца: при равноправном торговом обмене взаимные потери — в обоих направлениях — превысили бы прибыль. Кроме того, внутриматериковое, отдаленное на тысячи километров от районов потребления, расположение почти всех месторождений энергоресурсов обусловливает неизбежность их транспортировки целиком по суше на огромные расстояния. Все это предполагает высокую ответственность центральных властей за состояние северных регионов, доступность и эффективность коммуникаций в масштабах всей страны, а также требует поддержания баланса отношений между относительно благополучными районами и зонами экстремального климата (Корякин Ю.И. Энергетика и российская политика. — Независимая газета,1997, 18 апреля, С.5).

Все это в совокупности означает предрасположенность России к созданию государства мобилизационного, патерналистского и распределительного типа — модель, которая особенно ярко проявлялась в период войн и кризисов и не исчерпала себя по сей день. Подобные исторические особенности затрудняют функционирование федеративных механизмов и институтов местного самоуправления, что является серьезной проблемой.

С учетом вышеназванных характеристик внутреннего российского геополитического пространства многие ученые и специалисты делают далеко идущие выводы о новых перспективах административно-территориального деления современной России. При этом нынешнее состояние ее территориально-политического устройства оценивается чаще всего как неблагополучное. Прежде всего, критикуется многосубъектность (89 субъектов) Российской Федерации: гипертрофия принципа разнообразия в России означает очевидное ущемление принципа единства и делает невозможным эффективное управление территориями из единого Центра. Ученые и политики предлагают различные пути сокращения количества субъектов российской государственности.

Так, одной из причин издания Указа Президента Российской Федерации по разделению территории России на семь федеральных округов является попытка Кремля создать дополнительный управленческий уровень для разрешения внутренних проблем регионов. Можно предположить, что в будущем административно-территориальное деление будет сориентировано на эти федеральные округа, для чего следовало бы на уровне федерального закона определить правовой статус федеральных округов как новых территориально-политических образований в составе Российской Федерации (Медведев Н.П. Политическая регионалистика. М., 2002., С.85). Возможен и путь укрупнения субъектов Федерации посредством их объединения через референдум — как это произошло с Красноярским краем или в начале 2004 г. с Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом, объединившимися в Пермский край.

Процесс укрупнения регионов России, стартовавший несколько лет назад с образованием семи федеральных округов, в декабре 2003 г. получил продолжение в объединении или поглощении крупными субъектами мелких автономий. Будучи инициирован Президентом России В.Путиным, он был поддержан рядом губернаторов и приобрел характер общенациональной политической кампании.

После удачного эксперимента — референдума по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (в декабре 2003 г. в референдуме по этому вопросу приняли учасие 63% имеющих право голоса в двух регионах, а "за" высказались 84% в области и 89% в округе) — запущен юридический процесс по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО. Стремясь соответствовать актуальным политическим тенденциям, президент Бурятии Л.Потапов выступил за объединение с соседями в Прибайкальскую губернию, отметив при этом, что идеальным вариантом для Байкальского региона был бы союз Иркутской и Читинской областей, Бурятии и двух автономных бурятских округов.

В Центрально-черноземном регионе обсуждается вопрос об объединении Тульской и Рязанской областей в единую Приокскую губернию. Вице-спикер Законодательного собрания Санкт-Петербурга Ю.Гладков активно пропагандирует идею объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области в единый субъект — Балтийский край.

При этом проявилась тенденция, в рамках которой объектом притязаний экономически сильных центров становятся "сырьевые" субъекты, обладающие богатыми залежами нефти и газа: так, Красноярский край осуществляет переподчинение себе Эвенкийского и Таймырского автономных округов, а единственная в стране Еврейская автономная область может стать частью Хабаровского края.

Весьма популярной является и идея об объединении северокавказских республик в две губернии — Ставропольскую и Краснодарскую или в Южный и Волжско-Прикаспийский федеральные округа. Так, на прошедшем в 2004 г. в Сочи Форуме народов Кавказа бывшим спецпредставителем президента РФ по правам человека в Чечне А.-Х.Султыговым была обнародована идея создания на базе кавказских республик и Ставрополья Горской республики.

В то же время, обсуждая и осуществляя процесс укрупнения субъектов РФ, необходимо следовать принципам взаимодополняемости и функциональной полезности, выработать четкие и определенные критерии такого объединения, а также учитывать возможные противопоказания.

Так, само по себе укрупнение регионов (например, в земли), по мнению эксперта, является далеко не безболезненным вариантом выравнивания прав и полномочий национальных республик и округов с правами краев и областей. Оно превращает президентов республик в руководителей достаточно небольших административных единиц, когда национально-территориальные автономии заменяются национально-культурными (См.: Бабурин В. Чем больше территория — тем лучше жизнь? // Век, 2002, № 12, С.4). Однако сам этот процесс неизбежно выводит на целый комплекс взаимосвязанных проблем, требующих эффективного решения.

Во-первых, нужно помнить, что неравномерность развития регионов — это объективный закон, который едва ли можно преодолеть путем присоединения одного региона к другому.

Во-вторых, сам по себе процесс территориального укрупнения регионов не устраняет существующие между ними разрывы в уровне жизни, а идея самодостаточности регионов объективно толкает их к сепаратизму.

В-третьих, возникает противоречие между экономическим равенством всех субъектов и обеспечением экономической эффективности. Поскольку, выравнивая регионы по статусу и экономическому потенциалу, федеральные власти могут "притушить" точки экономического роста, размазав их потенциал.

В-четвертых, объединение регионов, уменьшая число административно-территориальных центров, сокращает число городов с наиболее быстрыми темпами развития.

В-пятых, усложняется процесс бюджетного обеспечения территорий: прежде дотируемые напрямую из Центра "слабые" регионы с 2005 г. станут получать дотации из бюджета областей и краев, в состав которых они входят. В силу этого они станут дополнительной проблемой для "регионов-доноров", которые не могут рассчитывать на дополнительную финансовую помощь.

В-шестых, возникает проблема финансового обеспечения самого процесса укрупнения субъектов. Так, под уже состоявшееся "укрупнение" Коми — Пермяцкому АО и Пермской области удалось получить от федерального Центра 12 млрд. рублей.

Наконец, при укрупнении субъектов неизбежно возникает проблема межнацональных противоречий. Например, на Северном Кавказе любая попытка создать укрупненные субъекты будет неизбежно осложнена влиянием национального и исторического самосознания проживающих там народов, негативно воспринимающих любые притязания "чужаков — соседей на их территорию". Это связано в первую очередь с тем, что главным консолидирующим фактором на Северном Кавказе является не экономика и даже не религия, а национальное самосознание.

С учетом вышеназванных проблем, необходимо выработать объективные критерии процессов реформирования (реструктурирования) российского государственного устройства и укрупнения регионов. Такими критериям, на взгляд автора, должны являться:

1) Установление масштаба новых регионов, соответствующего потребностям их эффективного жизнеобеспечения и управляемости, не допускающего ни чрезмерного дробления территориальных единиц (как в случае с предложением одного из разработчиков реформы разделить Якутию — Саха на три части, одна из которых вошла бы в Таймырский округ, другая — в Колымский, а третья — осталась бы собственно Республикой Саха), ни гигантомании (проект создания единого Северного округа от побережья Балтики до Колымы с центром… в Санкт — Петербурге);

2) Сохранение исторических связей между регионами, а также сложившихся хозяйственных комплексов и связей (так, у одних разработчиков реформы Саратовская область входит в Средневолжский укрупненный субъект РФ, у других — оказывается в Южно-Уральском);

3) Учет мнения и интересов жителей регионов, которые предполагается объединять (по принципу "Как вам, воронежским, под липецкими будет?");

4) Учет существующих противоречий и конфликтов интересов в исторически многонациональных регионах (так, на Северном Кавказе черкесы, абазины в Карачаево-Черкесии, и, конечно, русские, в целом, выступают за создание двух объединенных губерний, а все остальные — против;

5) Упрощение и повышение надежности и эффективности всей системы общегосударственной власти.

Сегодня же, по признанию председателя комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике А.Казакова, "реформа началась на ощупь, поскольку никакого концептуального взгляда на проблему не было" Тем актуальнее в подобной ситуации разработка комплексной стратегии реформирования территориального деления с учетом всех вышеназванных обстоятельств и принципов.