Указом Президента РФ №1336 от 19 ноября 2002 года утверждена федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».(1)
Цель программы — повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы .
Среди задач программы выделяется и такая — обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства .
Приводим анализ данных анкетного опроса населения, выполненного кафедрой политологии и политического управления и социологического центра РАГС в октябре 2003 и октябре 2004 годов.
Общий вывод, который следует из результатов полученного анкетирования, можно сформулировать так – цель обеспечения открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства не достигнута. По многим параметрам наблюдается значительное ухудшение ситуации.
Ответы респондентов дают основание говорить о появлении неопределенности (размытости) общественного сознания в вопросах государственного строительства и отношения к государственной службе . Так, при ответе на вопрос «Существует мнение, будто демократия хороша для Запада, но не для России. Как Вы относитесь к этому?» число респондентов, которые затруднились ответить, увеличилось на 7%.
| Существует мнение, будто демократия хороша для Запада, но не для России. Как Вы относитесь к этому? | 2003 | 2004 |
|
Не согласен Затруднились ответить |
47,3 20,8 |
45,5 27,5 |
При ответе на вопрос о том, изменит или не изменит реформа государственной службы жизнь основной массы людей к лучшему, сокращается число респондентов, мыслящих оптимистично (10% против 15,9% в 2003 году) и резко возрастает число тех, кто не верит в эффективности проводимой стране реформы государственной службы и не понимает ее содержания (38,5% в 2004 году против 28,9% в 2003 году).
| Как Вы думаете, в чем смысл проводимой в стране реформы государственной службы | 2003 | 2004 |
|
Реализация интересов самой власти и государственного аппарата Реформы ради реформ Повышение качества государственных услуг населению и механизма их предоставления Большая регламентация работы аппарата, ограничение своеволия чиновников Достижение открытости и подконтрольности аппарата Обеспечение условий для дальнейшего обогащения олигархов и чиновников Активизация участия граждан в управлении Другое Затруднились ответить |
21,9 23,9
|
28,5 26,0 25,5 21,0 19,5 14,0 13,5 2,0 10,5 |
Второй вывод, который следует из полученной информации, состоит в следующем. Падение доверия к проводимой в стране реформе государственной службы обусловлено тем, что институты гражданской государственной службы в принципе не решают проблемы, волнующие население. Параметры бедности, роста цен, состояние преступности, низкий уровень заработной платы, а также многие другие проблемы, остаются неизменными в 2004 году по отношению к 2003 году.
| Какие проблемы нынешней российской жизни волнуют Вас больше всего? | 2003 | 2004 |
|
Постоянный рост цен Низкий уровень заработной платы Преступность Наркомания Бюрократизация всей жизни и засилье чиновников Безработица и страх потерять работу Коррупция Нарушение прав граждан Алкоголизм Ухудшение межнациональных отношений Детская беспризорность Задержки заработной платы Другое |
64,7 53,9 57,5 50,1 30,0 34,9 35,1 35,1 41,7 17,1 34,9 18,7 4,3 |
64,0 57,5 54,5 47,5 36,5 34,0 32,0 32,0 31,5 29,5 25,5 15,0 4,5 |
Выход из ситуации российские граждане видят, прежде всего, в совершенствовании правопорядка, равенстве перед законом всех граждан страны. Не случайно именно этот параметр является доминирующим в общественном сознании в октябре 2004 года.
| Что, на Ваш взгляд, может способствовать решению этих проблем в первую очередь? | 2003 | 2004 |
|
Сильная власть государства Обуздание аппетитов олигархов, крупных собственников Укрепление дисциплины и порядка Честный труд людей Восстановление государственного контроля над экономикой и торговлей Совершенствование работы государственного аппарата Восстановление русской культуры и духовности Политическая воля Президента Передача основных прав от Москвы к регионам и на места Развитие предпринимательства, укрепление прав собственника Развитие политической демократии Усиление центральной власти и ограничение местничества Другое |
66,7 35,7 42,9 29,9 22,5 23,9 23,5 66,7 12,1 16,7 10,3 14,1 2,1 |
51,0 36,5 34,0 31,0 28,5 28,0 21,5 21,0 17,5 14,5 14,0 13,0 0,5 |
Обращает на себя внимание и изменение настроения респондентов в пользу институциональных ресурсов (стабильный правопорядок, совершенствование работы государственного аппарата) и отход от традиционалистских представлений, типа «сильная власть государства», «политическая воля президента», «укрепление дисциплины и порядка».
| Что из ниже названного наиболее важно, на Ваш взгляд, для подлинной демократии? | 2003 | 2004 |
|
Достаток населения Сильное государство Открытость органов власти Свобода слова и печати Свободные регулярные выборы Участие граждан в принятии решений органов власти Право частной собственности Гражданские инициативы населения Развитая партийная система Деятельность общественных организаций Вера в Бога Другое |
59,7 55,6 57,3 54,4 51,3
|
62,0 53,0 43,0 42,0 37,5 30,5 30,0 21,0 13,5 13,0 11,0 1,5 |
Данное институциональное предпочтение респондентов находится в резком противоречии с реальной ситуацией. Обращает на себя внимание рост числа тех, кто считает, что его правовое положение ухудшается . В пользу этой тенденции говорит тот факт, что сокращается доля лиц, считающих, что его правовое положение за годы реформирования российского общества улучшилось (11,9% в 2003 году и только 6,0% в 2004 году) и возрастает число лиц, которые отмечают, что их правовое положение ухудшилось (18,9% в 2003 году и 24% в 2004 году).
Возрастает число респондентов, которые фиксируют усиление административного произвола (43,0% в 2004 году против 40,9% в 2003-ем). При этом возрастает и число тех, кто считает, что утверждается «диктатура закона» (с 13,6 до 19,5%). Практически неизменной остается ситуация незащищенности граждан (48,8% ответивших в 2003 году и 47,5 % в 2004) от административного произвола.
Респонденты достаточно точно улавливают активизацию роли президента как одного из участников законодательного процесса. Они чутко воспринимают существующую на практике рабочую ситуацию, когда парламентские структуры (Государственная Дума и Совет Федерации) как вместе, так и взятые отдельно, значительно уступают институту президентства в вопросах определения содержания принимаемых федеральных законов.
Существенным изменением следует признать сокращение доли респондентов, считающих, что содержание принимаемых федеральных законов определяет крупный бизнес («фактор Юкоса»). Обращает на себя внимание непопулярность законотворческой деятельности федерального правительства, особенно в сравнении с мнением народонаселения о влиянии «преступных группировок». Существенным следует признать снижение законодательной роли лидеров политических партий и региональных руководителей в ответах респондентов.
| Как Вы думаете, кто реально сегодня определяет содержание принимаемых федеральных законов? | 2003 | 2004 |
|
Государственная Дума Крупные бизнесмены Администрация Президента Преступные группировки Федеральное правительство Совет Федерации Лидеры политических партий и движений Руководители регионов Кто-то другой Затруднились ответить |
36,7 39,7 22,8 23,3 18,7
10,5 1,8 10,5 |
29,5 29,0 27,5 21,5 13,0 10,5 9,5 6,0 1,5 12,5 |
Все это говорит о том, что политическая перегруппировка участников законодательного процесса в пользу президентских структур и понижение роли лидеров политических партий и руководителей регионов, никакого суммарного эффекта для населения не принесла. Проблема разбалансировки содержания принимаемых законов и социокультурных стереотипов восприятия законов населением от «перемены мест слагаемых» не решилась. Принцип «утверждения диктатуры закона» нельзя считать сегодня эффективным ресурсом и инструментом реализации государственной политики и реформирования общества в целом.
Данные опроса свидетельствуют о пробуксовке или, по крайней мере, о замедлении темпов и качества судебной реформы. Так, если в 2003 году 17,3 % респондентов считали, что судебная реформа изменит жизнь основной массы людей к лучшему, то в 2004 году их число сократилось до 11,5%. Затруднились ответить на этот вопрос 47,5% респондентов, в то время как в 2003 году это число составляло 29,9%.
Хотя и отмечается устойчивая тенденция роста числа обращений при защите прав и нарушенных законных интересов в органы судебной власти, говорить о полной реализации конституционного принципа доступности правосудия всем гражданам, не приходится.
| Если понадобится защитить Ваши права, куда Вы, скорее всего, обратитесь? | 2003 | 2004 |
|
В милицию Некуда обращаться В средства массовой информации (газеты, телевидение) К Уполномоченному по правам человека В прокуратуру В органы исполнительной власти К депутату, в законодательные органы К хозяйственным руководителям Еще куда В профсоюз Затруднились ответить |
23,0 26,1 11,7
16,9 8,5 3,6 5,2 3,3 10,3 |
28,0 24,5 18,0 14,0 9,0 9,0 7,0 4,0 4,0 1,0 9,5 |
Бедность населения и рост стоимости юридических услуг, видимо, являются главными факторами, которые не способствуют торжеству этого принципа. (В 2003 г. не имели средств на судебные расходы 48,7%, а в 2004 -58,5%) Кроме того, обращает на себя правовая неинформированность населения, отсутствие веры в справедливость суда (56,5%), рост числа респондентов, которые фиксируют зависимость судебной власти от власти исполнительной (до 27,5%).
Тревожные тенденции, связанные с реализацией судебной реформы, необходимо рассматривать в совокупности с не менее противоречивыми, а порой более выпуклыми парадоксами реформирования самой государственной гражданской службы.
Центральным моментом здесь является отсутствие государственного интереса, а, следовательно, государственного мышления и подхода к делу, со стороны государственных служащихся . Респонденты отмечают, что государственные служащие, находясь на государственной службе, защищают, прежде всего, собственные интересы. Так считает 68,5% опрошенных, что значительно больше, чем в 2003 году. Если к этому добавить, что возрастает число тех, кто «прислуживает начальству» и обслуживает «коммерческие структуры», а число тех, кто выражает интересы государства значительно сокращается (с 24% до 14%), то положение дел внутри самой государственной службы следует признать катастрофическим.
| Чьи интересы, на Ваш взгляд, в первую очередь защищают сегодня госслужащие? | 2003 | 2004 |
|
Своего ведомства Своего начальства Государства Коммерческих структур Граждан Другие |
38,0 33,5 24,0 19,3 8,3 1,3 |
30,0 34,5 14,0 24,5 11,0 0,5 |
Обращают на себя внимание такие параметры, как средняя и низкая степень воплощения в реальность (выполнение должностных обязанностей) таких безусловных атрибутов государственного служения как соблюдение закона, авторитет и доверие у граждан, защита и обеспечение их интересов.
| В какой мере государственные служащие в нынешних условиях отвечают следующим требованиям? | ||
|
|
|
|
О серьезной степени эрозии государственной службы говорит наличие, по мнению респондентов, таких негативных факторов как пренебрежение моралью, административное чванство, использование служебного положения в личных целях, воровство и коррупция, протекционизм.
| Оцените степень негативного влияния на государственных служащих следующих факторов | 2003 | 2004 |
| Пренебрежение общественной моралью
Протекционизм |
| 31,5/45,0/14,0
|
Государственные служащие либо недопонимают, либо вовсе не имеют понятия о том, как на практике реализовывать программные положения президента России о реформировании государственной службы и принципы деятельности гражданской государственной службы, закрепленные федеральным законом (ФЗ-79). По мнению респондентов, именно нежелание высших чиновников, является ведущим и основным тормозом реализации законодательных и президентских предписаний.
| Что, на Ваш взгляд, препятствует открытости и прозрачности государственной службы в России? | 2003 | 2004 |
|
Негативный исторический опыт и традиции чиновничества в России Пассивность граждан и их объединений Отсутствие политической воли у высшего руководства страны Незаинтересованность групп лоббирования (бизнеса, криминала) Другое |
25,6 51,9 23,8 23,4 3,6 |
23,0 36,0 21,5 21,0 1,0 |
Следует признать неэффективной работу и подразделений по связям с общественностью, созданных в последнее время практически во всех органах власти. Опрошенные респонденты (более 50%) считают себя в основном не информированными о планах и действиях властей. Причем этот показатель является типичным как для федеральной, так и для региональной и местной власти.
Видимо, с этим связан, как процесс роста тех, кто не интересуется деятельностью органов власти (19,5% в 2004 году против 13,2% в 2003), так и нарастающее отчуждение народонаселение от участия в управлении государством. По нашим данным только 1% респондентов регулярно участвует в общественном контроле за деятельностью органов власти. В 2004 году по сравнению с 2003 году намечается тенденция сокращения участия граждан и в деятельности общественных организаций и органов самоуправления.
Оказывается, что предписанное президентом и законом (ФЗ-79) понимание деятельности структур гражданской государственной службы как процесса взаимодействия с общественными объединениями и гражданами в значительной степени чуждо органам власти и отдельным чиновникам. Так считают 54,5% и 37,5% респондентов.
Анкетирование выявило и тенденцию сокращения утвердительных ответов респондентов применительно к реализации такого программного положения реформирования государственной службы как создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу. В этом вопросе мы отмечаем заметное падание (почти вдвое !) роли Счетной палаты (с 64,1 до 33,5%), СМИ (с 57,3 до 28,0%), политических партий, профсоюзов, да и самих граждан (с 56,4 до 37,0%). По-прежнему высоким остается процент (48,0%) респондентов, отмечающих недоверие в отношениях граждан и чиновников органов управления на местном уровне.
Общий вывод, касающийся ситуации, складывающейся в связи с реализацией концепции реформирования гражданской государственной службы таков — цели не достигнуты и нет оснований говорить о движении в сторону их достижения. В контексте объявленной президентом России реформы политической системы следует заметить, что президент как основной политический актор не может рассчитывать на кадровый состав гражданских государственных служащих. (В деле проведения как политической реформы, так и других общественных реформ).
Сужение плюралистичности политического процесса, осуществляемое в стране в 2000-2004 годах, привело не только к деморализации и снижению веса партий, государственных институтов и самих граждан. Это вызвало резкое падение доверия ко всем институтам власти, в том числе и к институту президентства. Государственные служащие, решающие на своем рабочем месте личные вопросы, отсутствие в стране реального гражданского правосудия и замедление темпов судебной реформы — все это в совокупности создает серьезные угрозы прочному существованию российского государства.
Нужны радикальные и точные политические решения для обеспечения единства государственной службы Российской Федерации, взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных органов по вопросам поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, а также профессионального развития государственных служащих.
