Комментарии, которыми пресса отметила обсуждение российским правительством «промежуточных итогов» административной реформы, иначе чем мрачными не назовешь. «Страна всерьез рискует остаться вообще без правительства», «После административной реформы правительство не нравится самому себе» и т.п. Собственно, такие оценки делаются с подачи самих высших чиновников — например, Андрей Шаров из Минэкономразвития «оптимистично» полагает, что Правительству потребуется два-три года для выхода на «проектную мощность», Алексей Кудрин «утешает» коллег тем, что в Великобритании подобная реформа заняла более десяти лет. Каким образом до истечения этого срока будут осуществляться экономические директивы президента Путина («удвоение ВВП», «преодоление бедности» и т.д.) — остается под вопросом.
Если систематизировать медиа-образ состояния системы федеральной исполнительной власти, то можно выделить, как минимум, три уровня коллизий и конфликтов. Во-первых, отсутствие разграничения компетенции между министерством и агентствами в подведомственной сфере. Во-вторых, разногласия между теми, кто «устанавливает курс», и теми, кто «гребет веслами». Поскольку курс устанавливают МЭРТ с Минфином, и это курс на приватизацию, то разногласия возникают, например, между Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ) при МЭРТ и федеральными агентствами при других министерствах. Не всегда согласны «грести» туда, куда указывает МЭРТ, и министерства. Наконец, третий уровень — это коллизии между министерствами и Правительством, поскольку, например, не определено, что входит в исключительную компетенцию премьер-министра, а что нет. В частности, премьер может выводить агентства в прямое подчинение себе. Если такое произойдет с ФАУФИ, то оно, фактически, станет «вторым правительством» (по меньшей мере, для агентств). В результате всех этих нестыковок и разногласий эффективность работы Правительства, если ее измерять числом постановлений и законопроектов, упала почти вдвое, в министерствах «теряются» целые массивы документов, а государственные предприятия нередко просто не знают, что делать.
Поэтому взаимодействие по принципу «личных отношений», на которое сетует «Профиль», — это, в действительности, не препятствие, но возможность хоть как-то принимать управленческие решения в данной ситуации. Сейчас идет подготовка «административных регламентов», которые должны хоть как-то упорядочить и формализовать взаимодействия между субъектами в этом пространстве (не системе!) власти, придать управлению более или менее технологический характер. Однако насколько это реально?..
Чтобы ответить на этот вопрос, следует понять, какой принцип положен в проект триплексной исполнительной власти, каковы в нем возможности и ограничения управления. Прежде всего, в качестве рамки для авторов реформы, судя по всему, выступала либеральная идея превращения государства в службу сервиса своего рода. «Реформа аппарата исполнительной власти, построенная на введении прозрачных стандартов государственных услуг, — утверждает ректор ВШЭ Ярослав Кузьминов, — позволит создать новый интерфейс взаимодействия власти и общества: не выпрашивание, а обоснованное требование и контроль». Предполагалось, что министерства должны выполнять «правоустанавливающую» или, в другой трактовке, «регулирующую» функцию, федеральные агентства — «правоприменительную» или «исполнительную», а федеральные службы — контрольно-надзорную. В общих чертах это кажется вполне логичным. Однако в соответствующих Положениях (призванных, вроде бы, уточнять и детализировать общую схему) можно обнаружить много странного.
Так, на министерства возлагаются «функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию» в подведомственной сфере. Сразу встает вопрос, что такое «выработка политики»? Министерство осуществляет политику или только устанавливает нормативно-правовые рамки для политических действий других субъектов? И кто эти другие субъекты? Частный бизнес? Агентства?.. Про федеральные агентства читаем, что они суть «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом» в соответствующей сфере. Тут тоже не все ясно. Скажем, проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на НИОКР — это «услуга» или «управление имуществом»? А распределение средств государственной поддержки?.. Далее, министерство «осуществляет координацию и контроль деятельности» приписанных к нему федеральных агентств. «Контроль» здесь — это деятельность в смысле надзора или в смысле английского control (то есть управления)?.. Но самая запутанная ситуация с федеральными службами, которые занимаются не только контрольно-надзорными функциями, но осуществляют «нормативное регулирование, специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции», или даже «исполнительные, контрольные, надзорные, разрешительные, регулирующие и другие». Короче, путаница начинается уже с первого шага реализации идеи тройственного разделения.
Поэтому имеет смысл «вернуться к истокам», то есть задаться вопросом о том, какой же главный принцип, или какая модель, приняты в схеме тройственного разделения исполнительной власти? Если интерпретировать данную схему в правовой стилистике, то, очевидно, перед нами — перенос классической идеи разделения властей в государстве на одну из этих ветвей, исполнительную. Министерства, выполняющие «правоустанавливающие» функции, в этом случае аналогичны органам законодательной власти, и, по сути, должны стать своеобразными филиалами законодательного собрания. Они обязаны готовить проекты нормативно-правовых решений в подведомственной сфере, передать их для утверждения либо в Правительство, либо в Госдуму, «продвигать» там их принятие — и всё. Соответственно, агентства функционально оказываются «настоящей» исполнительной властью, выполняющей реальные организационно-управленческие функции. Естественно, при таком раскладе, для нормальной работы требуется (если продолжать придерживаться модели разделения властей в государстве) одно из двух: либо организационное подчинение агентств министерствам («парламентская республика»), либо наличие «верховной власти» в лице премьер-министра («президентская республика»), то есть, практически, превращение аппарата Правительства в «верховный орган», а руководителей отраслевых подразделений в нем — в вице-премьеров. (Теоретически возможен, правда, и третий вариант — «партийный», то есть коллегиальное решение всех спорных вопросов в «ЦК» из министров, глав агентств и служб.) В первом случае не очень понятно, в какой мере будет соблюдаться принцип «разделения властей», и как будут соотноситься и взаимодействовать между собой департаменты министерства и агентства. (Вот, например, такая дилемма: распределение бюджетных ассигнований — это «правоустанавливающее» или «управленческое» действие?..) Во втором — ни о каком расширении компетенции министров, конечно, не может идти и речи.
Таким образом, в этой трактовке тройственности, правом на управление в традиционном смысле этого слова могут обладать только агентства. Тогда, по идее, агентства должны заниматься и теми корпорациями, в которых государство имеет контрольный или вообще существенный пакет акций. Но что-то не похоже на то, что дело обернется таким образом. Скорее всего, под началом агентств окажется только то, что не интересно политически более мощным игрокам, — например, абсолютно «неликвидная» (не подлежащая приватизации или ликвидации) часть госимущества в форме ФГУ и ФГУП.
Возможна, и отчасти даже проговаривается, другая интерпретация тройственной схемы — в духе теории систем управления. В этой трактовке «регулирующая» роль министерства — это, в сущности, и есть управление. Тогда агентствам следует оставить только «государственные услуги». То есть агентства, по сути, должны выступать в качестве специфических (или даже обычных) федеральных унитарных предприятий (учреждений).
Второй вариант сохраняет приоритет управления, а значит и государственной власти, над обслуживанием. Первый — предполагает либо вообще отмену властного отношения, либо его инверсию (это когда «клиент всегда прав»). Поэтому второй вариант — при сохранении фундаментально-либеральной экономической политики, предполагающей максимальное сокращение госвласти (независимо от протестов «отсталого» населения), — гораздо менее вероятен, чем первый. Хотя бы потому, что замысел нынешней реформы (см., например, интервью Кузьминова) состоит в том, чтобы «сократить реальные функции» государства и «связать руки чиновникам». Кстати, если согласиться с мнением, что сегодня государственное управление почти парализовано, то эти цели уже можно считать достигнутыми.
Либералы упрекают своих оппонентов в том, что они ставят государство «превыше всего», превыше личности и общечеловеческих ценностей. Они, либералы, полагают, что государство надо превратить в «сферу услуг населению» — тогда, мол, чиновники перестанут «мешать нам жить», и все у нас будет замечательно. Обратим, однако, внимание на то, что чиновники «мешают» частному бизнесу и тогда, когда берут взятки и требуют «откат», то есть торгуют властью, и тогда, когда отстаивают государственные интересы, соблюдение которых бизнесу, озабоченному только своей прибылью, нередко невыгодно. Часть российских бизнесменов, привыкших в России жить сегодняшним днем (то есть «охотиться»), а назавтра готовых «свалить из этой страны», — рассчитывает в любом случае выиграть от максимального сокращения государственного аппарата. Однако такой ли должна быть позиция тех людей, для которых «интересы России» — не пустой звук?..
В действительности, либералы не там проводят границы системы государственной власти как «сферы обслуживания населения». Они эту сферу сужают. Что еще раз показывает, насколько либерализм и демократия чужды друг другу. Потому что в условиях демократии всё государство в целом обслуживает интересы всего населения в целом. В этом — смысл и содержание подлинной демократии. Демократическое государство есть государственно оформленное общество (народ). Народ избирает и наделяет властью над собой людей, которые должны управлять страной (регионом, городом и т.д.) в интересах народа. Чтобы они не злоупотребляли доверенной им властью, необходимы механизмы контроля, включая общественный контроль в качестве постоянной обратной связи. Сокращение функций государственной власти, с этой точки зрения, — антидемократично. Сокращать нужно не функции, а дисфункции, то есть, грубо говоря, попытки паразитировать на исполнении (или неисполнении) функций. Даже если речь идет только об экономике. Без присутствия государственной власти в экономике в качестве управляющей силы невозможно в современных условиях обеспечить экономическое развитие страны. Вообще, есть только одна возможность обосновать требуемое либералами-фундаменталистами безусловное (или почти безусловное) сокращение государственной власти — трактовать государство (в смысле системы власти) марксистки, то есть только как «аппарат насилия». Марксизм, как известно, исходя из этого постулата, ставил цель добиться полного упразднения государства и замены его общественным самоуправлением, «свободной ассоциацией свободных людей». Однако ничего подобного либералы, конечно, не говорят. «Аппарат насилия» им нужен — хотя бы для того, чтобы защищать «священное право» частной собственности и продолжать «реформы».
