На историческом (13 сентября 2004г.) расширенном заседании Правительства РФ с участием глав регионов Владимир Путин предложил новую систему избрания губернаторов. По устному заявлению главы государства, всех «начальников Чукотки» теперь должны утверждать региональные парламенты по представлению президента. Пока политологи обсуждали причины изменения избирательного законодательства, а юристы трактовали конституционные следствия никому неизвестных поправок, в тайной канцелярии шла незримая работа.
В понедельник на совещании с членами правительства (но уже без участия глав регионов) Владимир Путин внезапно заявил о внесении в Думу законопроекта «О порядке формирования исполнительных органов власти в субъектах Российской Федерации». Это заявление стало почти сенсацией, ведь пакет законов ожидался политическим классом не ранее ноября месяца. Сам Путин еще две недели назад говорил, что «поручает внести и разработать соответствующий закон до конца года». Стремительность, с которой был подготовлен важнейший законопроект, лишь подтверждает информацию о том, что идея «построить губернаторов» давно обсуждалась в администрации.
Забавно, что как раз перед очередным дзюдоистким броском президента идеологи реформы пожурили наше политическое сообщество за «пассивность» и неучастие в «выработке повестки». Такого рода приглашения к диалогу основаны, очевидно, на убеждении, что ответ заведомо невозможен. Не случайно именно в тот момент, когда одна говорящая голова власти приглашает проследовать на «площадку общественной дискуссии» и бороться там за политическую интерпретацию предложений Президента, другая поспешно подводит черту и объявляет, что политическая концепция реформы — уже вне обсуждений. В самом деле, еще вчера, когда текст законопроекта оставался неизвестен (в профильный комитет по конституционному законодательству и госстроительству он до конца дня не поступил), вице-спикер Вячеслав Володин вовсю уверял СМИ, что такое развитие событий — самое логичное. Не глядя в текст закона, Володин сказал, что политическая концепция законопроекта в Думе рассматриваться не будет, а обсуждаться будет только один вопрос: когда новый устав по назначению губернаторов вступит в силу.
Этот показательный жест демонстрирует упорное стремление законодательного органа власти «уйти в отказ» — окончательно выйти из политического пространства постановки проблем и согласования интересов. Между тем, процедура обсуждения законопроектов, затрагивающих совместную компетенцию Федерации и ее субъектов, предполагает как минимум два месяца жарких дебатов. И уже сегодня Совет Думы обязан направить президентскую инициативу на целый месяц в регионы для получения от них замечаний и предложений к первому чтению. Однако, как мы помним, при принятии нашумевшего закона о монетизации льгот положенные месячные думопаузы не соблюдались.
Создается ощущение, что, форсируя законодательное оформление своих инициатив, власть пытается избежать не только нежелательных результатов ближайших губернаторских выборов, но и постановки неудобных политических вопросов. Ведь проблематика заявленной реформы далеко не исчерпывается процедурными моментами. Она затрагивает болевые точки конституционного устройства страны, в замалчивании которых власть и политический класс до сих поры были вполне единодушны: это сохраняющаяся асимметричность федерации и остающийся нерешенным «русский вопрос». Как уже неоднократно говорилось на АПН, русский народ не просто не имеет сейчас своих законодательных и исполнительных органов власти — он политически и юридически не существует. Он не упомянут в действующей Конституции РФ, а потому не представлен ни в самой России, ни в международных организациях. Тогда как другие крупные коренные народы России имеют в рамках федерации свою титульную государственность. Остающийся пока в силе институт президентства в национальных республиках являлся формальной преградой к исправлению ситуации. Однако сегодня унификация статуса региональных лидеров открывает путь к решению давно назревшей проблемы.
Здесь возможны несколько подходов. Например, можно придать русским, составляющим более восьмидесяти процентов от населения России, статус «государствообразующей нации», что требует внесения поправок и изменений в Коституцию. Можно пойти по пути создания русских республик в укрупненных регионах, что, по мнению ряда аналитиков, чревато дальнейшей фрагментацией или даже потерей территориальной целостности России. Можно просто ликвидировать принцип национально-территориального деления страны, что снимет вопрос о государственно-правовой дискриминации русских на фоне предоставления государственного статуса другим народам РФ.
Наконец, можно продолжать делать вид, что ничего не происходит и продолжать процесс построения политической нации всех россиянцев в стране, рассеченной анклавами «внутреннего зарубежья». Однако следующий масштабный теракт на Юге России или очередные массовые волнения в Воронеже сами поставят загнанный в подполье «русский вопрос» в повестку дня. И именно что «явочным порядком».
Таким образом, вольно или невольно, реформа системы исполнительной власти поднимает на поверхность ряд застарелых проблем государственного устройства страны. И вместе с тем — ставит вопрос об эффективности самой власти. Наверное, заниматься бюрократической и аппаратной мобилизацией, легко и приятно. Но усиление формальных иерархических структур в российском обществе, пронизанном неформальными и теневыми сетевыми структурами, приведет к непредсказуемым для власти последствиям. Надежное управление в структуре смешанного типа (иерархически-сетевой) невозможно без ясного целеполагания и понятных всем рамочных принципов. В том числе, в сфере кадровой политики. Все попытки закулисного «быстрого решения» тактической проблемы зачастую оборачиваются стратегическим проигрышем — ростом недоверия к действиям власти. Это уже проявилось в публичных обсуждениях пакета требований, предъявляемых к «губернатору-назначенцу». Сон управляющего разума порождает чудовищ коррупции: в обществе растет твердое убеждение, что кадровый подбор на ответственные посты новой федеральной «номенклатуры» будет осуществляться испытанным методом конкурса чемоданов с наличностью.
Между тем, у действующих представителей губернаторского корпуса, прошедших все ступени карьерной лестницы и горнило выборов, есть зачастую внятные требования к профессиональным и деловым качествам, необходимым для будущего «управляющего провинцией». Так, в интервью АПН Николай Шаклеин, губернатор Кировской области, назвал вполне определенные критерии профпригодности «назначенца»: биография, образование, опыт хозяйственники и управленца, гражданская позиция и, наконец, само гражданство (напомним, что поправка в закон «О Правительстве РФ», запрещающая назначать на должность премьер-министра иностранных граждан и лиц без гражданства, была принята только в марте этого года). Период, оставшийся до введения законопроекта в силу, вполне может быть использован для того, чтобы региональные элиты озвучили те рамочные критерии, которым должны соответствовать назначенцы центральной власти в регионах.
Что же касается встречных требований со стороны «центра», то их сегодня озвучивал на специальном брифинге замруководителя администрации президента РФ Владислав Сурков. По словам Суркова, главное ограничение, которое законопроект предусматривает для кандидатов в губернаторы, — они должны быть не моложе 30 лет. Кроме того, каждая кандидатура на должность губернатора будет обсуждаться в регионах с полпредами президента. Только после такого согласования назначенец будет рекомендован администрацией на должность губернатора.
Судя по словам Суркова, в законопроекте есть некоторые лакуны, оставленные для облегчения прохождения закона, для привлечения на сторону Кремля действующих губернаторов или просто для сохранения свободы маневра. В частности, не вполне ясно, будут ли губернаторы исполнять обязанности без ограничений по числу сроков полномочий. «Ограничения по двум срокам пока сняты», — сказал Владислав Сурков и добавил, что в парламенте по этому поводу «дискуссия будет большая».
Впрочем, настоящая дискуссия, скорее всего, будет проходить вне стен одобрительно-штамповочного цеха Государственной думы. Ведь наряду с «парламентской трибуной» есть другие, более эффективные формы давления на власть — теневые (лобистско-коррупционные) и неконвенциональные (массовые волнения, терроризм). Причем, демонтируя механизмы публичной политики и создавая все новые поводы для азартного торга, система сама провоцирует такого рода разрушительное давление. Получается, что даже законодательный поход за упокой террора, оборачивается воспроизводством его системных предпосылок. В обществе, лишенном политической коммуникации, террор становится просто банальным способом донесения своей позиции до ушей власти, наиболее эффектной формой «диалога». И здесь уже бессмысленно спорить, где находится центр формирования «новой повестки дня».
