Среди мыслей, высказанных в выступлении президента на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября, наиболее важные и значимые — это мысли о выборах губернаторов регионов по представлению президента. Мы видим очевидное стремление власти форсированно провести эти устные пожелания через Думу, но у нас еще нет законопроекта с четко прописанной процедурой представления кандидатур и выборов. Однако есть вероятность того, что выборы могут свестись фактически к назначению губернаторов Президентом РФ.
К чему это может привести? Нет нужды пояснять, что регионы России весьма различны по своему социально-экономическому положению, демографическому и национальному составу. Чтобы как-то систематизировать эту разнородность, 89 «субъектов федерации» можно условно сгруппировать в пять больших групп: Северо-запад и Центр, Северный Кавказ, Урал и Поволжье, Сибирь и Дальний Восток. Уровень и логика развития этих групп регионов, то есть фактически разных стран в составе единой федеративной России, разные. Если Северо-запад и Центр — это практически стандартные восточноевропейские страны, то Дальний Восток быстро превращается в страну АТР, а Урал и Сибирь определенно тяготеют к Казахстану и Средней Азии, хотя пока еще не определились в характере своего развития.
Пять разных стран в составе единого федеративного государства, пусть бы даже и не выделенные никак в административном смысле, вносят большое своеобразие во внутреннюю политику. По всей видимости, внутреннюю политику вообще нельзя подогнать под общий знаменатель, не принося в жертву интересы одних регионов ради интересов других.
Сам В.В. Путин и большая часть его команды - выходцы из Петербурга. Это регион России, в котором хорошо развит транспорт, есть мощная, экспортно ориентированная промышленность. Петербург имел самые высокие темпы роста за последнее время — 18,2% в год, против 7,6% в среднем по стране.
Существует опасность, что, централизовав систему управления регионами, Путин будет силой и давлением навязывать регионам петербургский опыт, то есть обеспечивать приоритет транспорту, портам (если они есть), приоритет экспортному производству и так далее.
Петербургский опыт может быть полезен в известной степени Приморью. Но он выглядит убийственным для Урала и, особенно, Сибири. Если в Сибири реализовать транспортный приоритет, то она превратится из индустриального центра в «транспортный коридор» вдоль Транссиба.
Кузбассу остро, как воздух, нужна модернизация угольной промышленности и полная перестройка энергосистемы. Но избранный по указке президента губернатор вероятнее всего будет, например, отвлекать средства от этих первоочередных дел, на развитие экпортноориентированного производства и транзитного транспорта. Возможный итог — торможение экономического развития всей Западной Сибири. Торможение потому, что не введены в строй необходимые 55-75 млн. тонн мощностей по добыче угля, не введены в строй нужные Кузбассу 1,2 млн. кВт мощностей электростанций, не реконструирована ветка ст. Тайга-Новокузнецк, самое слабое транспортное звено Кузбасса. Регион недодает уголь, на котором держится вся энергетика и промышленность Западной Сибири. Недостаточно энергии, и пошло замедление темпов роста по соседним регионам.
В силу особенностей развития сибирской энергетики в СССР сложились энергоизбыточные и энергонедостаточные районы. Курганская, Омская, Новосибирская, Кемеровская области, Алтайский край восполняли потребление энергии получением извне 30,9 млрд. кВт/ч в год (1990). По всем прогнозам, недостаток энергии будет в этих регионах только увеличиваться. Например, В 1995 году Кемеровская область получала извне 7 млрд. кВт/ч, а к 2010 году прогнозируется получение уже 10 млрд., что даже больше, чем в 1990 году.
Омская область и Алтайский край охотно идут на покупку энергии в Казахстане, и покупали до 2002 года до 2,5 млрд. кВт/ч. В 2003 году объем поставок вырос до 4 млрд. кВт/ч. Более того, администрация Омской области купила пакет акций Экибастузского разреза.
Казахстан также может рассчитывать на часть сибирского рынка энергии. Омский и Алтайский край получают извне суммарно 8,2 млрд. кВт/ч (в т.ч. Алтайский край — 5,2 млрд.), и до 2010 года прогнозируется прирост передачи до 10,6-11,9 млрд. (в т.ч. Алтайский край — 7,4 млрд.) кВт/ч. Сегодня этот сектор рынка заполнен казахской энергией на 47%.
В таких условиях нужно или развивать собственную энергетику, или ставить отношения с Казахстаном на прочную, долгосрочную, основу. Сегодняшние избираемые губернаторы могут это делать и делают. А смогут ли и будут ли развивать такое сотрудничество «назначаемые» губернаторы, пока что остается вопросом.
Губерния, или же регион России, — это большое хозяйство, в котором от губернатора многое зависит. Его роль сегодня состоит в том, что он обеспечивает крупные поставки угля и энергии, расчеты по ним, строительство и ремонт ключевых объектов инфраструктуры, стабильность работы основных предприятий региона. Эта механика хорошо видна на примере Красноярского края. От губернатора зависело несколько ключевых сфер хозяйства региона: закупка угля и поставка электроэнергии, весенний сев и уборочная страда, «северный завоз», строительство дорог и мостов, не говоря о бюджетной сфере.
Эта система сложилась на совпадении интересов региональной власти и хозяйственников. Например, муниципалитеты городов и администрации районов в большом количестве закупают уголь для отопления. Только Красноярск покупает в год 1,5 млн. тонн угля. Администрация края была заинтересована в том, чтобы уголь покупался в достаточном количестве по приемлемой цене, и потому держало эти поставки под контролем. Угольщики тоже были заинтересованы в этих закупках, поскольку оплата их была гарантирована бюджетом. Сторонам проще было обговорить условия поставок и цены, и под гарантии губернатора заключить договоры.
Такая же история была и в отношениях с энергетиками. Только здесь, помимо разговоров об объемах и ценах, губернатор выступал еще и защитником региональных потребителей от агрессивной политики РАО «ЕЭС». Как только начинались отключения, губернатор пускал в ход свои политические ресурсы, и заставлял энергетиков выполнять свои обязательства.
В конечном итоге сложилась система трехсторонних соглашений, когда губернатор, энергетики и угольщики договаривались об объемах взаимных поставок продукции, ценах и гарантиях расчетов. Невыполнение обязательств приводило к тяжелым конфликтам, например, к «угольной войне», разразившейся в Красноярском крае в начале 1999 года.
Эта система хозяйствования родилась не от хорошей жизни. Но, тем не менее, показала свою эффективность в нынешних условиях. Когда есть недостаток оборотных средств, и любое предприятие стоит перед угрозой неплатежей, необходим, и реально появляется такой участник отношений, который гарантирует взаимные расчеты.
Предложения Путина, высказанные им 13 сентября, тем и опасны, что они направлены на слом этой, может быть, не очень хорошей, но эффективной в России системы регуляции экономической жизни регионов. Человек, даже избранный законодательным органом субъекта Федерации, но предложенный со стороны, из Москвы, скорее всего, не будет обладать таким авторитетом, чтобы связывать все элементы хозяйственной системы региона, и гарантировать ее работоспособность.
Это не значит, что пришлый человек не может войти в систему отношений. Но ведь Путин и не предложит такие кандидатуры, которые могли бы быстро стать «своими» для местной элиты. Ему нужны люди, способные проводить президентскую политику в регионе, и значит, оставаться для местной элиты «чужими», «представителями Москвы». Как следствие, есть вероятность того, что местные руководители просто переложат все заботы и ответственность на этих представителей, исходя из простого соображения: раз он - представитель власти, у которой все деньги страны, то вот пусть он и решает наши проблемы.
Почувствуйте разницу. При существующей ныне системе хозяйственники договариваются самостоятельно, и губернатор выступает гарантом договоров в случае форс-мажорных обстоятельств. Инициатива здесь исходит от хозяйственников. А когда придет представитель Москвы, то руководители переложат на него всю ответственность и за договоры, и за платежи. Губернатор будет тогда никак не гарантом отношений, а непосредственным организатором хозяйства.
Есть очень большие сомнения в том, что губернаторы, назначаемые президентом, смогут выполнять такую работу, требующую хороших познаний в тонкостях социально-экономической жизни регионов и большого авторитета среди хозяйственников. Сейчас губернатор обладает большими возможностями для налаживания приграничного сотрудничества и реально заинтересован в нем. При усилении вертикали власти, решение всех этих вопросов будет передано в Москву, где и потеряется среди множества других, более масштабных и важных для России в целом, внешнеполитических задач. Российский опыт показывает, что централизация власти всегда негативно сказывалась на местном экономическом развитии.
Законопроект о выборах губернаторов, который будет проголосован Думой в самом ближайшем будущем, покажет, смогут ли законодатели найти разумный компромисс между централизацией власти и развитием регионов России.
