«Перекройка» системы административно — территориального деления России стала сегодня предметом интереса российских политиков и экспертов. Многие ученые и специалисты сделали далеко идущие выводы о новых перспективах административно — территориального деления современной России. При этом постоянно подчеркивается неадекватность внутренним и внешним геополитическим целям государства нынешнего состояния его территориально — политического устройства с делением на 89 регионов. Ибо управление «рыхлым конгломератом» из «лоскутных» и по большей части экономически несостоятельных территорий превращается во все более острую проблему.
После инициирования в 2000 г. президентом В.Путиным преобразований во властной вертикали предполагалось, что административно — территориальное деление будет сориентировано на федеральные округа. По мнению экспертов, на уровне федерального закона следовало бы определить правовой статус федеральных округов как новых территориально — политических образований в составе Российской Федерации, а в перспективе, возможно, и внести изменения в федеральную конституцию (Медведев Н.П. Политическая регионалистика. М., 2002., С.85.). В качестве одного из возможных вариантов обсуждался и путь укрупнения субъектов Федерации посредством их объединения через референдум. В итоге начал реализоваться второй сценарий.
Процесс укрупнения регионов России, стартовавший несколько лет назад с образованием семи федеральных округов, в декабре 2003 г. получил продолжение в виде объединения или поглощения крупными субъектами мелких автономий. Процесс, инициированный Президентом России В.Путиным, был поддержан рядом губернаторов и других видных политиков, отчего приобрел массовый и организованный характер.
После удачного эксперимента — референдума по объединению Пермской области и Коми — Пермяцкого автономного округа (Напомним, что в декабре 2003 г. в референдуме по этому вопросу приняли участие 63 % имеющих право голоса в двух регионах, а «за» высказались 84 % в области и 89 % в округе) — был запущен юридический процесс по объединению Иркутской области и Усть — Ордынского Бурятского АО.
Дальше — больше. По инициативе главы МЧС и одного из лидеров «Единой России» С.Шойгу усиливается аргументация о пользе и эффективности слияния сразу трех сибирских субъектов — Тюменской области, Ямало — Ненецкого и Ханты — Мансийского автономного округов. Перспектива подобного «поглощения» рассматривается сегодня и в отношении входящих в Красноярский край Эвенкийской АО и Таймырской АО.
Желая «идти в ногу» с политической конъюнктурой, активными лоббистами «территориального укрупнения» стали региональные лидеры. Президент Бурятии Л.Потапов выступил за объединение с соседями в Прибайкальскую губернию. Он отметил, что идеальным вариантом для Байкальского региона был бы союз Иркутской и Читинской областей, Бурятии и двух автономных бурятских округов.
В Центральном регионе обсуждается вопрос об объединении Тульской и Рязанской областей в единую Приокскую губернию. Вице — спикер Законодательного собрания Санкт — Петербурга Ю.Гладков активно пропагандирует идею объединения Санкт — Петербурга и Ленинградской области в единый субъект — Балтийский край.
Все чаще обнажается сугубо экономическая основа «объединительных начинаний». Объектом притязаний экономически сильных центров становятся «сырьевые» субъекты, обладающие богатыми залежами нефти и газа. Так, Красноярский край претендует сегодня на переподчинение себе Эвенкийского и Таймырского автономных округов, а единственная в стране Еврейская автономная область может стать частью Хабаровского края.
Впрочем, при выдвижении подобных иницатив все чаще звучат и геополитические мотивы. Так, весьма популярной сегодня является и идея об объединении северокавказских республик в две губернии — Ставропольскую и Краснодарскую или в Южный и Волжско — Прикаспийский федеральные округа, что, по мнению авторов идеи, призвано «умиротворить» Северный Кавказ и прочнее привязать его к России. И неслучайно, что на прошедшей в 2004 г. в Сочи под председательством В.В.Путина Форуме народов Кавказа его бывшим спецпредставителем по правам человека в Чечне А. — Х.Султыговым была обнародована идея создания на базе кавказских республик и Ставрополья Горской республики (кстати, существовавшей короткое время в период гражданской войны).
Но при всем разнообразии проектов объединения и укрупнения субъектов РФ, все они характеризуются эклектичностью и недостаточным учетом конкретных обстоятельств. Между тем, сам процесс такого объединения содержит в себе не только позитивные стороны, но и целый ряд «подводных камней».
Само по себе укрупнение регионов (например, в федеральные земли), по мнению эксперта, является наименее безболезненным вариантом выравнивания прав и полномочий национальных республик и округов с правами краев и областей. Оно превращает президентов республик в руководителей достаточно небольших административных единиц, когда национально — территориальные автономии заменяются национально — культурными.
В то же время процесс территориального укрупнения регионов не устраняет существующие между ними разрывы в уровне жизни, а идея самодостаточности регионов объективно толкает их к сепаратизму (Бабурин В. Чем больше территория — тем лучше жизнь? // Век, 2002, № 12, С.4.).
Неравномерность развития регионов — это объективный закон, который едва ли можно преодолеть путем присоединения одного региона к другому. Ведь на региональное экономическое развитие влияет несколько категорий факторов. Среди них — системные трансформации, воздействие глобализации. А также унаследованные от прежних времен различия, и последствия от «продуманной» политики федеральных властей. Однако, «волевая» политика властей в развитии региона не является решающим фактором. Переломить влияние прочих неблагоприятных факторов достаточно сложно — это возможно сделать только в рамках общегосударственной региональной политики.
Возникает дополнительное противоречие между экономическим равенством всех субъектов и обеспечением их экономической эффективности. Поскольку, искусственно выравнивая регионы по статусу и экономическому потенциалу, федеральные власти смогут «притушить» точки экономического роста. Сейчас в экономическом развитии регионов гораздо большую роль играет не то, что они сумели сделать — а то, что они имели. Федеральная власть, выбрав путь слияний , отдала приоритет равенству в ущерб эффективности. Экономический анализ подтверждает, что укрупнение регионов уменьшает число «сильных» территорий, размазывая «потенциал» роста.
Помимо этого, вполне возможен ущерб для муниципальных образований и для всей системе межбюджетных отношений. Объединение регионов, уменьшая число административно — территориальных центров, сокращает число городов с более быстрыми темпами развития. Наряду с этим, возникает проблема бюджетного обеспечения. Ибо прежде дотируемые напрямую из Центра «слабые» регионы с 2005 г. станут получать дотации напрямую из бюджета областей и краев, в состав которых они входят. В силу этого они станут дополнительной проблемой для регионов — «доноров», которые не могут рассчитывть на дополнительную финансовую помощь.
Неизбежно возникает и проблема финансового обеспечения процесса укрупнения субъектов. Так, под уже состоявшееся «укрупнение» Коми — Пермяцкому АО и Пермской области удалось полуить от федерального Центра 12 млрд. рублей.
Наконец, при укрупнении субъектов неизбежно возникает проблема межнацональных противоречий. Например, на Северном Кавказе любая попытка создать укрупненные субъекты будет неизбежно осложнена влиянием национального и исторического самосознания проживающих народностей. Народов, негативно воспринимающих любые притязания «чужаков — соседей на их территорию». Это связано, в первую очередь, с тем, что главным консолидирующим фактором на Северном Кавказе является не экономика и даже не религия, а национальное самосознание.
С учетом всех проблем, необходимо выработать объективные критерии реформирования (реструктурирования) российского внутреннего геополитического пространства. Такими критериям, на взгляд автора, должны являться:
1) Установление масштаба новообразуемых регионов, соответствующего потребностям их эффективного жизнеобеспечения и управляемости. Не следует допускать ни чрезмерного дробления территориальных единиц (как в случае с предложением территориальной реформы разделить Якутию — Саха на три части, одна из которых вошла бы в Таймырский округ, другая — в Колымский, а третья — осталась бы собственно Республикой Саха), ни гигантомании (проект создания единого Северного округа от побережья Балтики до Колымы с центром… в Санкт — Петербурге);
2) Сохранение исторически сложившихся связей и хозяйственных комплексов между регионами (так, у одних разработчиков реформы Саратовская область входит в Средневолжский укрупненный субъект РФ, а у других — оказывается в Южно — Уральском округе);
3) Учет мнения и интересов жителей регионов, которые предполагается объединять (по принципу «Как вам, воронежским, под липецкими будет?»);
4) Учет существующих противоречий и конфликтов интересов в исторически многонациональных регионах, поддержание и укрепление существующего «баланса интересов» (так, на Северном Кавказе черкесы, абазины в Карачаево — Черкесии, да и все русскоязычное население северокавказских республик в целом выступают за создание двух объединенных губерний, а все остальные народности — против ;
5) Упрощение и повышение надежности и эффективности всей системы общегосударственной власти.
Сегодня же, по признанию председателя комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике А.Казакова, «реформа началась на ощупь, поскольку никакого концептуального взгляда на проблему не было». Тем актуальнее в подобной ситуации разработка комплексной стратегии реформирования территориального деления с учетом всех вышеназванных обстоятельств. Однако этот вопрос следует адресовать прямо федеральным властям.
