Ключевой темой этой недели стало принятие Госдумой во втором чтении четырехсотстраничного пакета документов о «монетизации» системы социальных льгот, вносящего изменения в 154 федеральных закона и отменяющего действе 41 закона. Острота вспыхнувших и продолжающихся дискуссий связана с тем, что новая реформа затрагивает интересы по меньшей мере 40 миллионов россиян. Дискуссионными вопросами по сей день остаются объемы бюджетных трат и численность льготников, гипотетическая цена ныне бесплатных услуг и средний размер компенсаций.
Сторонники «монетизации» льгот обычно используют для обоснования своей позиции следующие аргументы:
во-первых, нынешний объем финансирования льгот слишком велик и якобы превышает размер доходов годового федерального бюджета;
во-вторых, многие из льгот фактически не применяются (например, недоступность льгот по оплате за проезд, телефон, и др. для жителей сельской местности);
в-третьих, сама система льгот в принципе анахронична, создана в советский период и не отвечает запросам рыночной системы;
в-четвертых, гражданам необходимо предоставить возможность выбора между «денежной» и безналичной формами льготного обеспечения;
в-пятых, в результате осуществления «монетизации» может быть снижена коррупционность системы социального обеспечения;
в-шестых, вследствие реформы возможно освобождение денежных средств, которые могли бы быть инвестированы в реальный сектор экономики и способствовать экономическому росту.
Все эти суждения, в свою очередь, уверенно побиваются встречными контраргументами, выстроенными вокруг одного простого тезиса. Само по себе признание неэффективности государственной системы социального обеспечения означает лишь признание неэффективности работы правительства в сфере социального обеспечения. И вместо принятия мер по повышению ее эффективности правительство стремится фактически уйти от исполнения тех функций, которые не могут считаться ненужными и нереализуемыми.
Однако принципиальный аспект ситуации состоит все же в другом. Так, упраздняемые ныне право пенсионеров на бесплатный проезд или право инвалидов на бесплатные лекарства было гарантированным обязательством государства, и не зависело от воли конкретных чиновников (само право, а не его исполнение). С переходом к «монетизации» льгот ситуация в этом вопросе станет диаметрально противоположной.
Прежняя система «немонетарных льгот», при всей ее архаичности, мизерности и все более слабой обеспеченности, в условиях современной России являлась не роскошью, а средством выживания для многих категорий населения, не имеющих иных источников доходов. Разумеется, исключая государственных чиновников — но чиновники в России, по многовековой традиции, не остались внакладе.
Неоднозначным является и вопрос о судьбе «лишних денег», якобы высвобождаемых реформой. Едва ли с упразднением недофинансируемых либо де-факто нефинансируемых льгот прибавится денег в бюджете. При неумении (или нежелании?) правительства собирать в полном объеме налоги это намерение остается сугубо декларативным. (В неумении и нежелании взимать полноценые налоговые сборы с сырьевых корпораций в одной из программ «Свобода слова» публично расписался замглавы МЭРТ А.Дворкович.) Тем более, в условиях, когда правительство и Дума фактически саботировали вопрос о введении полноценных рентных платежей с компаний–недропользователей. В условиях, когда правительство упустило период великолепной экономической конъюнктуры для начала полноценных структурных преобразований и инфраструктурных инвестиций (современный банковский кризис — лишняя демонстрация крушения подобных надежд).
Ссылки Г.Грефа на коррупцию в системе социального обеспечения как дополнительный аргумент в пользу отмены льгот также несостоятельны, поскольку переносят проблему неэффективности системы государственного управления социальной сферой (за что призваны отвечать чиновники) на плечи граждан. По этой логике следовало бы закрывать любые министерства и ведомства, функционеры которых были бы уличены в коррупции.
Столь же сомнительны правительственные декларации о возможности компенсировать реальную стоимость отменяемых льгот живыми деньгами. Правительство заявило о своих намерениях направить на компенсацию отмены льгот 171 млрд. рублей. Это означает, что на деле размер компенсации не превысит в среднем 300 — 500 рублей на человека в месяц. Но главное, что при современном состоянии финансовой системы России практически невозможно оценить совокупную денежную стоимость предоставляемых государством льгот. И то обстоятельство, что отмена льгот осуществлялась без их надлежащего предварительного аудита, ставит под сомнение правительственные расчеты и прогнозы.
При этом перспективы возникшей в результате «монетизации льгот» системы социальной защиты весьма и весьма туманны. Нужно помнить, что реформирование системы льгот начинается в то время, когда цены на нефть находятся на весьма высоком уровне, федеральный бюджет исполняется с профицитом, создается резервный фонд, а золотовалютные запасы Центрального банка постоянно возрастают. Обсуждаемые сегодня 171 млрд. руб., которые скорее всего будут расходоваться на компенсацию льгот, составляют менее 10 % положительного сальдо внешнеторгового баланса России. Однако в случае, если цены на нефть снизятся (что вполне возможно с учетом конъюнктуры мирового нефтяного рынка), это неизбежно приведет к снижению доходов федерального бюджета. В этом случае даже неадекватные компенсации прежних льгот для нуждающихся будут поставлены под сомнение.
Демонтаж социального государства
Решение о «монетизации» льгот означает пересмотр самой системы социального государства, приверженность которой декларирована Конституцией РФ. Россия, по сути, прекращает быть государством патерналистского типа. Однако не превращается при этом ни в либеральное государство, ни в государство социал-демократического типа.
Либеральным государством России не позволяет стать бюрократизация и наличие многочисленных препон для развития бизнеса, социал-демократическим — отсутствие обеспеченной законодательно и институционально системы социальных гарантий.
В итоге возникает уникальный тип общества и социальной структуры, где наверху находится тесно переплетенный с крупным государственным чиновничеством крупный же бизнес, в распоряжении которого имеются не только экономические, но и административные, правовые и информационные ресурсы. Ниже представлен некоторый немногочисленный эрзац среднего класса, политически манипулируемый и экономически зависимый от нерушимого «блока олигархов и чиновников». Наконец, в основании социальной структуры находится многочисленный люмпенизируемый слой (бывший советский «средний класс»), лишенный по разным причинам возможности проявить себя в бизнесе, а вследствие упразднения системы социальных льгот вместе с доступом к качественному досугу, медицине и образованию — также и возможности нарастить «социальный капитал» и повысить социальный статус.
Люмпенизация и «наследственная бедность» вместе с традиционно сопровождающими их явлениями — преступностью, наркоманией, «социальными болезнями», физической и моральной деградацией — станут реальностью для основной массы населения. Это, в свою очередь, будет означать продолжение и углубление процесса «системной деградации» российского общества и всех основных его сфер: низкое качество «демографического ресурса» просто не позволит ему совершить пропагандируемой российскими властями социально-экономический прорыв и «удвоить ВВП». Сегрегированное общество с колоссальным разрывом по всем основным статусным показателям (богатство, образование, престиж, здоровье и др.) между стратами просто неспособно на динамичное и качественное развитие, а такие черты, как гражданская солидарность и политическая стабильность, ему просто принципиально не свойственны. Возникает «химера», сочетающая бюрократические атрибуты советской системы с наиболее одиозными элементами «либерально-монетаристской стратегии» 90-х гг.
Поэтому вряд ли можно вполне согласиться с советником Президента РФ по экономической политике А.Илларионовым, заявившим, в связи с банковским кризисом, что главной причиной экономических проблем России является «чрезмерное присутствие государства в экономике». Административное присутствие является действительно чрезмерным в сфере отношений между крупным капиталом и крупным чиновничеством, но вместе с тем — совершенно недостаточным в управлении социальной сферой, в деле защиты интересов и поддержки малого и среднего бизнеса, в правовом обеспечении социальных и иных прав граждан. Поэтому дальнейшее «дерегулирование», пропагандируемое правительственными и околоправительственными либералами, означает лишь последовательное расширение «воронки деградации».
В рамках существующей системы отношений (в которой верхи лишены стимулов к модернизации общества из-за монопольного контроля над социальными благами, а низы — из-за дефицита ресурсов и возможностей для повышения социального статуса некриминальными способами) общество просто не сможет воспроизводить «социальный капитал» (т.е. совокупный материальный, культурный, и др. капитал граждан), необходимый для его полноценного развития. В свою очередь, «укрепление государства» в этой системе означает возрастание масштабов бюрократизма и коррупции. Что еще раз подтверждает старый тезис о том, что без восстановления институтов демократии и механизмов социального государства полноценное и качественное развитие российского общества невозможно.
«Монетизация» и регионы
Обсуждая программу «монетизации», часто упускают из виду, что она существенно изменяет систему отношений «Центр — регионы», и саму модель российского федерализма. Ибо монетизация льгот, стартующая 1 января 2005 г., неизбежно приведет к росту нагрузки на федеральные бюджеты. По имеющимся расчетам, в среднем каждому субъекту РФ понадобится дополнительно изыскать около 2,5 млрд. рублей.
Формально регионы получают право выбора — предоставлять льготы ветеранам труда, труженикам тыла, пенсионерам, детям-сиротам или неполным семьям (всего около 20 млн. льготников) или выплачивать им денежные компенсации. При этом чиновники Минфина полагают, что финансовое обеспечение социальной поддержки населения за счет монетизации льгот вырастет в четыре раза. Что вызывает большие сомнения с учетом дотационного статуса большого числа регионов Росси, а также того обстоятельства, что монетизация льгот проходит на фоне продолжающейся централизации финансовых ресурсов. По расчетам Минфина, в 2005 г. пропорция между федеральным и региональным бюджетами по налоговым доходам составит 42–43% на 57–58% в пользу Центра. Между тем, обеспечение «региональных» льготников, финансирование школ, профтехобразования и здравоохранения увеличит, по данным тех же минфиновцев, нагрузку на региональные финансы на 390 млрд. рублей.
Впрочем, следует признать, что последние решения Госдумы вполне укладываются в логику государственного строительства последних лет. В последние годы отчетливо прослеживается тенденция к централизации средств, сопровождаемая переложением все большего пакета социальных обязательств на регионы. Губернаторы многих территорий активно сетуют на то, что у них остается все меньше средств на развитие собственной экономики. Как полагает ряд экспертов, Россия фактически утрачивает федеративное устройство и становится унитарной страной.
Напомним, что истоки современной ситуации были заложены в 2000 г. в памятной программе Г.Грефа, в рамках которой было выработано два способа построения межбюджетных отношений. Первый подразумевал отмену всех так называемых «нефинансируемых мандатов» либо переложение их на федеральный уровень, что потребовало бы централизации средств. Второй заключался в переходе к реальному бюджетному федерализму и более децентрализованной модели межбюджетных отношений, при которой регионы самостоятельно устанавливали бы себе налоги. Однако, опасаясь усиления начал регионального сепаратизма, федеральное правительство отказалось от второго варианта. Определенные основания для таких опасений в 2000 г. действительно были, поскольку тогда 55% всех средств шло в региональные бюджеты, причем не только по расходам, но и по доходам, и перед глазами был печальный опыт «бюджетного сепаратизма» Татарстана, Башкортостана и Якутии. Опасаясь усиления веса региональных властей, Центр сделал выбор в пользу более централизованного варианта финансовой системы.
Однако далее вместо сбалансированного подхода начался односторонний крен в пользу централизации. Все большие обороты набирала централизация средств в Центре с последующим распределением их по регионам в виде трансфертов, субвенций и дотаций. В результате консервировался разрыв в уровне экономического развития между регионами, а местные власти теряли всякие стимулы к развитию экономики, определив для себя основным направлением деятельности финансовое лоббирование в Москве.
По мнению известного экономиста Е.Ясина, в России сложился уникальный тип экономического федерализма, не имеющий аналогов в рамках общепринятых классификаций. Известный немецкий экономист Хорст Зиберт различал в качестве двух базовых типов кооперативный и конкурентный федерализм. Первый, наиболее полно воплощенный в современной Германии, предполагает задействование переговорного процесса при распределении доли финансовой помощи, которую получит из Центра каждый регион. Второй вид федерализма — конкурентный — был создан в США, где каждый штат устанавливает свои налоги и формирует бюджет, обеспеченный собственными доходами. При этом каждый штат стремится создать преимущества для привлечения бизнеса; результаты их стараний соответственно отражаются в потоках капитала.
В России же возобладал специфический вариант федерализма — унитарный, вернее «унитарно–попустительский» федерализм. В рамках подобной модели «бюджетного федерализма» региону расписывают полномочия, которые подкрепляются определенными доходными источниками. Это обеспечивает сбалансированность отношений и эффективное функционирование властей обоих уровней. В свете же новых решений по «монетизации льгот» ответственность за финансирование целого ряда расходных статей сбрасывается на регионы, предварительно лишенные необходимых финансовых источников и средств. Сферы ответственности разделены между федеральным и региональным уровнями тоже весьма своеобразно: федеральный уровень берет на себя только некоторые категории льготников, а в регионы передается решение вопросов социальной поддержки самых многочисленных категорий населения (более 70% льготников) — пенсионеров, инвалидов, детей-сирот. Все это происходит в ситуации, когда федеральные целевые программы (ФЦП) обречены на секвестирование или профанацию, а ФПГ нередко придерживаются «колонизаторской тактики» в отношении производственной инфраструктуры и социальной сферы регионов. В России, где межрегиональные различия в социально-экономической сфере достигают немыслимых для развитых стран величин, а регионы несут на себе «тяжелый груз», как советского периода («монокультурность» и диспроппорциональную структуру хозяйства регионов, некомплексное освоение природных ресурсов, недоразвитость социальной сферы и кризисное состояние экологии), так и «радикально-реформаторского» (примитивизация экономики и деиндустриализация страны, разрыв внутрироссийского экономического пространства и сокращение экономически активной территории и др.), подобная нагрузка обрекает многие территории на «хроническую бесперспективность».
В итоге большинство субъектов РФ потянут на себе основной груз социальных проблем без возможности, за редким исключением, их полноценного и качественного решения. Диспропорции и деформации, существующие на федеральном уровне, проявятся в регионах наиболее кричащим образом. По большому счету, это означает, что без возвращения к полноценной федеративной политике сколько-нибудь впечатляющих перспектив у Российского государства и его регионов нет.
И весь вопрос сводится к тому, способны ли осуществить подобные преобразования российские власть и элита, более озабоченные сегодня реализацией своих собственных «корпоративных проектов».
