Автор – Олег Борисович Иванов, политолог, руководитель Центра урегулирования социальных конфликтов, руководитель направления «Местное самоуправление» Института актуальной экономики.
Вопрос местного самоуправления в России в последние годы все чаще и чаще выходит на повестку дня и становится предметом бурных общественных дискуссий. Однако даже обывателю сегодня уже нетрудно обнаружить, что институт гражданского общества, скроенный по западноевропейским лекалам, в российской реальности оказался скорее мертвым, нежели живым. В чем же причина? Почему за годы существования так и не сложилось четкого понимания этого явления, а его истинное значение зачастую подменяется стереотипами?
В российском общественном мнении постепенно утверждается осознание того, что институт местного самоуправления является формой осуществления народом своей власти, а также одним из основных способов самоорганизации граждан.
Это представляется крайне важным, поскольку повышение роли общества в деятельности государства – залог его успешного развития. Кооперация власти и общественности особенно востребована в период сложной социально-экономической ситуации и роста внешних угроз. Не стоит отрицать, что сегодня Россия переживает именно такой период.
Вместе с тем приходится констатировать, что процесс выстраивания эффективной системы идет не столь быстро, как хотелось бы. Пожалуй, главная проблема кроется в том, что в сознании населения закрепился стереотип, согласно которому местное самоуправление является исключительно продолжением федеральной вертикали власти. Хотя именно ключевым в затяжной дискуссии, развернувшейся вокруг этого понятия, является, в первую очередь, понимание того, что местное самоуправление представляет собой отдельный институт гражданского общества. То есть важным является осознание того, что общество не должно самоустраняться, полностью передавая собственный функционал в руки государства.
На мой взгляд, для более глубокого анализа проблемы следует обратиться к социологическим исследованиям. Как показывают опросы Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), внушительная часть населения страны (46%) отождествляет местное самоуправление с «представительством государства на местах, предназначенное для исполнения распоряжений государственной власти». Еще 41% опрошенных социологами убеждены, что местное самоуправление - это «форма осуществления народом своей власти».
Эта парадоксальная, казалось бы, картина на самом деле имеет вполне логичные объяснения со вполне определенными историческими корнями.
Отсчет российского местного самоуправления можно вести от распространенной в ранней Руси (X-XI вв.) традиции решать на вече важнейшие вопросы общественной жизни, вплоть до приглашения или изгнания князя, объявления войны или же заключения мира.
Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках – Новгороде и Пскове. Там вече считалось высшим органом власти. К слову, из Новгородской республики идут первые идеи об общественной самостоятельности как основе власти.
Однако вечевое правление не предусматривало систему органов местного самоуправления, а кроме того, компетенция вече выходила далеко за пределы решения вопросов местного значения.
В более или менее современном виде органы местного самоуправления появились в России в 1864 году в связи с земской реформой Александра II, необходимость которой была связана с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости.
Что касается советского периода нашей истории, то одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. По сути, тогда местное самоуправление существовало в жестко централизованном виде (представительные органы находились в полной зависимости от местных администраций, которые, в свою очередь, зависели от органов государственной власти).
Непосредственное и максимально активное участие государства в местном самоуправлении во многом и зародило стереотип, согласно которому МСУ – это исключительно продолжение вертикали власти, но никак не общественный институт, что на самом деле в корне неверно!
В 90-ые годы местное самоуправление рассматривалось россиянами в качестве одной из главных сфер общественной деятельности, требующих законодательного регулирования. Было очевидно, что общественное сознание тогда было явно не готово воспринять местное самоуправление в качестве отдельного института.
Во многом именно поэтому вместо реально работающего местного самоуправления в России образовались два типа муниципалитетов: «сильные» – своего рода «удельные княжества», в которых глава имел практически неограниченную власть, зачастую превышал свои полномочия, в том числе оказывая давление на территориальные органы государственной власти, и «слабые», в которых ничего не изменилось с советских времен и которые по-прежнему находились практически в полной зависимости от органов государственной власти.
Это означает, что компромисса не получилось – ни стопроцентное присутствие государства, ни полный уход его из сферы не давали необходимого эффекта. Хотя уже тогда появлялись намеки, подчас интуитивные, на то, что необходим именно симбиоз государства и общества для построения максимально эффективной системы.
В 2003 году был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», создан поселенческий уровень местного самоуправления, при этом количество муниципальных образований выросло в сотни раз. Для вступления закона в силу в полном объеме был установлен трехлетний переходный период.
Причем в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ главы муниципальных образований были фактически неуязвимы. Независимо от результатов их работы, никто не мог их отправить в отставку, что автоматически породило огромное количество конфликтов.
Соответственно, назрела и очевидная потребность в изменении системы. Но очередные изменения вновь перевесили чашу весов на одну сторону – стало казаться, что МСУ стала «однокомпонентной», якобы общество присутствует в деятельности системы лишь номинально. Так, по данным ВЦИОМ, 60% опрошенных россиян выразили мнение, что, к примеру, выборы в органы местного самоуправления в их населенном пункте носят скорее формальный характер, и их результат предрешен заранее.
Однако у медали, как известно, есть две стороны. Несмотря на некоторые ограничения самостоятельности местного самоуправления, многие изменения имели и вполне позитивные последствия. Прежде всего, это позволило прекратить или свести к минимуму конфликты с органами государственной власти. Также стало возможным инициировать отставку главы муниципалитета за неисполнение им обязанностей по решению вопросов местного значения или за неудовлетворительную оценку его деятельности представительным органом.
Кроме того, в связи с новациями 2014 года разные по своим финансовым, имущественным и кадровым возможностям муниципалитеты соответственно получили разные полномочия. Для примера: в Московской области наиболее ресурсоемкие полномочия (в основном, в сфере территориального планирования, землепользования, застройки, жилищно-коммунального хозяйства) были переданы на региональный уровень.
Определенное влияние губернаторов на назначение глав муниципальных образований предоставило возможность органам государственной власти повысить уровень контроля за органами местного самоуправления, а в необходимых случаях – принимать прямое участие в управлении на местах.
Даже для обывателей стало понятно, что органы местного самоуправления в нашей стране не в состоянии эффективно развиваться без поддержки со стороны органов государственной власти. Не секрет, что местные бюджеты получают субсидии и субвенции из региональных бюджетов и отчисления от федеральных и региональных налогов, органы местного самоуправления осуществляют отдельные государственные полномочия, главы муниципальных образований принимают участие в заседаниях региональных правительств и т.п.
И здесь встает вопрос – почему же нам так и не удалось спроецировать западноевропейские принципы местного самоуправления на российскую почву? Почему этот путь оказался тупиковым, а отшлифованная, казалось бы, в других странах система не заработала в России?
Не стоит забывать, что местное самоуправление как институт гражданского общества складывалось на Западе веками. Однако главное отличие заключается в том, что там данный процесс развивался «снизу» - люди организовывались в группы для быстрого решения небольших, но актуальных вопросов своего быта.
Надо признать, что советская власть, к сожалению, сформировала у наших граждан во многом иждивенческую модель поведения: людям должны дать, принести, людей должны обеспечить. Людям должны гарантировать. При такой модели людям всегда все должны: должны сделать хорошую дорогу, должны изменить законы, должны понизить цену на колбасу, должны поднять заработную плату и должны снизить налоги.
Понятно, что психологию, сформированную в годы СССР, невозможно изменить в одночасье, это большая, глубинная проблема, отражение которой мы сегодня встречаем в большинстве сфер нашей жизни.
Вспомните, для чего Моисей водил свой народ по пустыне целых 40 лет?! Он делал это для того, чтобы на землю обетованную вошли только свободные люди. То есть сверхидеей пророка и мудреца была задача очистить естественным путем общество от всех, имеющих в своей душе пятно рабства, дабы на новом месте это горькое наследие не могло уже обосноваться.
Следует также помнить, что, в отличие от маленькой густозаселенной Европы, каноны и правила жизни, которой мы зачастую пытаемся скопировать, территория России занимает девятую часть земной суши при очень низкой плотности населения вне городских агломераций.
Нельзя не сказать и о принципиальных отличиях в менталитете: в России население традиционно поддерживает единую сильную вертикаль власти. При этом для людей, как правило, не имеет особого значения, куда идти для решения своих бытовых проблем – в орган государственной власти или в орган местного самоуправления. Главное, чтобы эта проблема была решена.
Резюмируя, можно сказать, что сегодня сложились две условные модели местного самоуправления.
Первая – «либеральная», или западноевропейская модель местного самоуправления, на которую ориентируется Конституция России и на которую опирались первые редакции Федерального закона № 131-ФЗ. Однако ее реализация в российских условиях оказалась не совсем успешной, потому как она, пожалуй, не в полной мере учитывала все региональные, исторические, культурные и политические особенности нашей страны.
Вторая модель – «государственная», которая существовала в России при Иване IV, Александре III, в Советском Союзе и которая начинает формироваться в последние годы в соответствии с нашими традициями, историей, менталитетом. Надо признать, что данный подход куда более привычен населению, поскольку в большей степени отражает психологию нашего населения, отождествляющего местное самоуправление с низовым уровень государственной власти.
Пожалуй, ни одна из моделей не может быть эффективно реализована в чистом виде. Однако «государственная» модель вполне имеет право на жизнь. Да, она не должна быть тоталитарной. Напротив, в данном случае требуется кооперация людей и государства. Именно подобный симбиоз пойдет лишь на пользу системе.
Очевидно, что необходимо определиться с моделью, подходящей именно для российского общества, а не заниматься механическим и неэффективным внедрением системы, которая по совокупности факторов не может работать в реалиях нашей страны.
Надо понимать, что система, которая успешно зарекомендовала себя на Западе, может оказаться совершенно бесполезной у нас. И дело отнюдь не в плохих исполнителях. При построении столь сложного механизма необходимо учитывать все аспекты, в том числе и пресловутый русский характер, который до сих пор остается во многом непонятным для всего остального мира. Как говорится, что русскому хорошо, то немцу – смерть.
Дорога к эффективной и подходящей исключительно для нас системе МСУ не может быть легкой по определению. По всей видимости, нам не остается ничего другого, как пройти путем Моисея, каким бы сложным и тернистым этот путь ни оказался.
