Бельгия уже давно является «притчей во языцех» для всей существующей системы европейского федерализма и регионализма. С момента своего возникновения в 1830 году страна последовательно прошла стадии унитарной монархии, основанной на концепции бельгитюда, децентрализованного государства (с 1960-х годов), федеративного государства (с 1993 года), и сегодня все более явно приближается к модели конфедерации. Регионализм, этнолингвистические различия и федерализм неразрывно сплелись в бельгийском опыте, явив миру несколько масс-штабных политических кризисов, которые сотрясали страну вплоть до последнего времени.
Недавнее назначение на пост премьер-министра Бельгии бывшего спикера федерального парламента, представителя фламандских демохристиан (CD&V) Хермана Ван Ромпюи, поддержанное большинством представленных на федеральном уровне политических партий (как входивших в последнюю правительственную коалицию, так и оппозиционных) принесло пережившей с лета 2007 года несколько правительственных кризисов стране долгожданное успокоение и определенные перспективы решения острых политических и социально-экономических проблем. Особое значение в современных условиях имеет призыв нового премьера о возвращении доверия к властным институтам и запуске механизмов экономического роста. Важными являются и продекларированные им намерения создать комиссию для решения судьбы округа Брюссель-Хал-Вилворде и начать диалог между общинами для достижения соглашений в социально-экономической области.
Однако этой видимой гармонии предшествовал достаточно драматический период. Ведь накануне рождественских каникул Бельгия в очередной раз осталась без федерального премьер-министра и дееспособного кабинета. С момента прихода на уровень федеральной власти в 2007 году последний премьер-министр Ив Летерм (CD&V) все время находился под нарастающим давлением. Итогом его премьерства стал эффект «выжженной земли»: зашедшая в тупик институциональная реформа, резкое ухудшение отношений между фламандской и франкофонной общинами страны, углубившиеся конфликты правительства со СМИ и судебной властью. И лишь избрание на пост премьер-министра Ван Ромпюи дет шанс на стабилизацию политической системы страны.
Чем вызван подобный интерес к проблемам Бельгии? Сама «бельгийская модель» важна для формирующихся сегодня механизмов «единой Европы» по следующим причинам:
1) «Языковая проблема» и проблема мультилингвизма, лежащие в основе бельгийских противоречий, являются ключевыми для Евросоюза как мультикультурного политического объединения.
2) Ключевое географическое значение бельгийского государства, находящегося в сердце «городского европейского пояса» - огромного ансамбля, корни которого восходят к Средним векам.
3) Бельгия выступает как продукт уникального синтеза романской (франкоязычной) и германской (нидерландоязычной) культур, а само существование «бельгийской идентичности» доказывает возможность гармоничного сосуществования двух «культурных миров», столь важного для будущего Единой Европы.
Для теоретиков же «европейского федерализма» Бельгия также интересна как пример синтеза (пусть и не слишком органичного) элементов различных моделей федеративного (и квазифедеративного) устройства.
На взгляд автора, Бельгия в современном виде воплощает в себе интегративную модель (метамодель), соединяющую в себе элементы различных разновидностей европейского регионализма и федерализма, а также ряда связанных с ней проблем и феноменов:
1) С одной стороны, она содержит в себе элементы территориальной национально-культурной автономии (страна, по Конституции 1993 года, состоит из трех языковых общин – нидерландской, франкоязычной и немецкой, наделенных правами и полномочиями по реализации своих национально-культурных и лингвистических интересов на всех уровнях власти и управления), что сближает ее с Великобританией (положение исторических областей) и с опытом самостоятельного национально-культурного развития Каталонии в составе Испании;
2) С другой стороны, в бельгийской системе присутствуют элементы модели «экономического регионализма» (самостоятельные стратегии экономического развития начиная с 1960-х годов у Фландрии, Валлонии и менее ярко выражено – у немецкой автономии), что сближает бельгийское устройство с французской моделью экономических регионов, созданных в ходе реформы 1960-х годов;
3) Модель договорной федерации, с перспективой дальнейшего реформирования федеративных механизмов по обоюдному согласию субъектов, где федеральные институты власти формируются по пропорциональному принципу, а для многих значимых политических решений требуется использование согласительных механизмов (что до известной степени сближает Бельгию с моделью устройства Швейцарской конфедерации);
4) Модель «национально-регионального самоопределения», порождающую феномен региональной «нации без государства» (фактический статус фламандцев во Фландрии) и создающую перспективы для развития феномена регионального сепаратизма – что является проблемой многих регионов современной Европы и сходно, по сути, с положением «исторических наций» в составе Великобритании;
5) Модель административно-территориальной автономии (немецкая автономия в составе Валлонии), что сближает Бельгию с моделью децентрализованных (квазифедеративных) европейских унитарных государств (Испании и Италии).
Кроме того, в современном бельгийском опыте причудливым образом сплелись между собой ведущиеся споры о том, на каком принципе – национальном или сугубо территориальном (экономическом) строить будущую «Европу регионов»; спор о двух моделях социально-экономической политики для формирующейся «Единой Европы» – либеральной (по опыту Фландрии) и «субсидиарно-патерналистской», квазисоциалистической (опыт Валлонии), спор между моделью Европы секулярной (валлоны-франкофоны) и моделью Европы, ориентированной на более традиционные национально-культурные и религиозные ценности (католическая Фландрия).
Большое значение имеет бельгийский опыт и в связи с судьбой о модели будущей «Единой Европы». В этом споре, как известно, выделяются три позиции (подхода) – квазицентралистская, умеренно-регионалистская и радикально-регионалистская.
Следует помнить, что два ведущих представителя «Старой Европы» (Франция и Германия) имеют разногласия относительно стратегии развития ЕС. Так, Германия изначально исходила из того, что необходимо вести дело к строительству европейской федерации и принятию европейской конституции (в этом ее поддерживает Европейская Комиссия).
Германия пытается реализовать собственный масштабный надрегиональный проект – образование европейского супергосударства с федеративной формой государственного устройства и другими политико-правовыми атрибутами: конституцией, сильным парламентом, президентом (избираемым напрямую), единым правительством, вооруженными силами, денежной системой и т.д. Подобный подход, принимающий во внимание возросшую экономическую мощь объединенной Германии и ее географическое положение в «разрастающейся» Европе, однозначно указывает на то, что в такой государственно-политической конструкции роль федерального центра будет принадлежать именно ФРГ.
Отличную от немецкой позицию (идея «Европы ста флагов») до последнего момента занимала Франция. При этом часть действующих и бывших политиков страны (Л. Жоспен, Ф. Сегэн, Ж.-П. Шевенман) стремились продолжить интеграционные процессы в рамках союза национальных государств с целью сохранить национальную идентичность и самосознание народов Европы.
Сторонники второй, умеренно-регионалистской позиции (например, Д.де Вильпен, Ж.-П. Раффарен) в большей или меньшей степени поддерживали федералистские устремления Германии. Они непосредственно увязывали будущее Евросоюза не с опорой на систему национальных государств, но, прежде всего, с такими феноменами, как децентрализация и регионализация.
Вполне логично, что проект Европейской Конституции экс-президента Франции Валери Жискар д’Эстена предполагал расширение полномочий регионов, делая упор на обязательности консультаций европейских органов власти с местными властями во всех сферах, затрагивающих их интересы, зачастую минуя при этом уровень национальных государств.
Примечательно также, что теперь уже бывший премьер-министр Франции Ж.-П. Раффарен (до своего премьерства — президент ассоциации регионов Франции, а также бывший генеральный секретарь Движения юных жискаровцев) до момента своей отставки пытался провести реформу французской Конституции, введя в нее понятие «регион». Раффарен открыто заявлял о том, что проекту построения «Европы национальных государств» противостоит защищаемый им проект «федеральной Европы», одновременно являющейся «Европой регионов».
Наконец, радикально-регионалистскую стратегию содержала в себе активно продвигавшаяся некоторыми немецкими политическими мыслителями концепция «европейского федерализма» с учетом национально-региональной специфики (с постепенным ослаблением института национальных государств).
Один из наиболее ярких ее представителей, Петер Глоц, заявил о себе на конференции 1995 года как о стороннике Европы, понимаемой как «пространство коммуникаций» и устроенной таким образом, чтобы «избежать триумфального возвращения национального государства». Он также провозгласил необходимость «прогрессивного растворения» национального государства в форме «наднационального государства, например, в форме Европы регионов». В то же время, идентичности, которые «обрели форму в языке, культуре, коллективном опыте, нравах и обычаях» должны быть сохранены». В качестве «единственно возможной практической идеи на будущее» П. Глоц видит идею автономии разнообразных этнических групп (Volksgruppen), и разделяет при этом популярную в Германии точку зрения о том, что будущая «Европа регионов» должна иметь этнический характер.
На взгляд автора, путь Бельгии – в избежании крайностей этатистского централизма и регионального национал-сепаратизма, в утверждении модели «умеренного регионализма», основанного на принципах мультикультурного «единства во многообразии» и многоуровневой системе управления, основанной на консенсусных и кооперативных механизмах. Нахождение подобной позитивной модели особенно важно в рамках современных дискуссий о возможной будущей общеевропейской модели устройства и управления, когда обращаются к таким понятиям, как «полиархия», «поликратия», «многоуровневая дипломатия» и др..
Но сможет ли выжить столь сложное неоднородное целое, опираясь на принципы толерантности и диалога, утверждающиеся в рамках ЕС – вопрос, весьма важный для процесса евроинтеграции в целом.
Для того, чтобы сыграть значимую роль в этом процессе, Бельгия должна дать ответ на ряд принципиальных вопросов.
Будет ли происходящая сегодня в стране сегментация политических акторов (регионов, институтов власти и управления, политических партий) способствовать усложнению и дифференциации федеративной политики? Какая модель федерализма – кооперативная, параллельная или конкурентная в этом случае утвердится в стране? Будет ли способствовать утверждение данной модели рационализации процесса принятия решений и эффективному управлению возникающими возможностями, а также успешной мобилизации дополнительных ресурсов? Будет ли дальнейшее реформирование бельгийского федерализма способствовать достижению нового равновесия между различными институтами и уровнями управления в федерации? Или откроет путь к дальнейшей фрагментации структур бельгийской федерации? Ведет ли частичный государственный суверенитет, которым располагают федерируемые части бельгийской федерации, к итоговому утверждению конфедерализма? Ответить на эти вопросы поможет изучение процесса исторической эволюции бельгийской государственности.
Бельгия – уникальное по своему характеру государственное образование. Его появление на свет в 1830 году было компромиссом для посленаполеоновского «европейского концерта», определявшего характер и содержание международной политики до середины XIX века. При этом корни «бельгийского единства» гораздо глубже, ибо провинции, составляющие современную Бельгию, составляли единое социально-культурное и социально-экономическое целое начиная с XIV века, а ее естественные границы сложились к XVII веку.
Компромисс – тот феномен, который определяет суть внутренней и внешней политики Бельгии с момента ее создания и по сей день, что позволяло бельгийцам считать себя бельгийцами, невзирая на национальные, языковые и политические различия. В то же время противоречия на оси «Фландрия — Валлония», которые во второй половине XX века вылились в откровенный сепаратизм, были заложены изначально, в момент создания бельгийского государства, в котором изначально утвердилось культурное, экономическое и политическое доминирование франкоговорящего меньшинства, активно поддерживаемое институтом монархии.
По мнению автора, условиями сохранения равновесия между федериро-ванными частями и поддержания политической целостности Бельгии являются:
1) Высокий уровень легитимности федеральных политических институтов (монархии, парламента, общенациональных политических партий );
2) Поддержание баланса в отношениях между этнолингвистическими общинами;
3) Сбалансированное и когерентное социально-экономическое развитие трех основных регионов страны (Фландрия, Валлония и Брюссель);
4) Когерентность экономических моделей и политических систем основных регионов Бельгии;
5) Партийно-политический консенсус на уровне федеральной политики и избегание политических крайностей (сепаратизм, национализм) в регионах.
Все эти условия с момента возникновения Королевства Бельгия соблюдались лишь в весьма относительной степени, а политическое и социально-экономическое развитие способствовало возникновению конфликтных напряжений между фламандским большинством и доминировавшим культурно и политически до середины ХХ века франкофонным меньшинством, смягчавшихся за счет новых и новых компромиссов, которые все более усложняли систему отношений между лингвистическими общинами и регионами.
В 1993 году ведущие политические объединения фламандцев и франкофонов подписали Сен-Мишельские соглашения. Они закреплены в Конституции Бельгии 1994 года, статья 1 которой гласит: «Бельгия – федеративное государство, состоящее из сообществ и регионов».
Регионы (Фландрия, Валлония, Брюссель) и сообщества (фламандское, французское, немецкое) получили свои законодательные ассамблеи, избираемые прямым всеобщим голосованием, и органы исполнительной власти. Федерализм был институциализирован, но противоречия бельгийской модели устройства дошли до своего апогея. В итоге Бельгия превратилась в своеобразную «тестовую площадку» «европейского федерализма», реализовав на практике модель децентрализованного и «регионализированного» государства, основанного на принципах этнического и лингвистического плюрализма. Бельгийский опыт территориального реформирования выглядел достаточно привлекательно и перспективно – пока идея регионализма, подкрепленная идеологией национализма, не стала блокировать функционирование механизмов бельгийской федерации.
В итоге бельгийский федерализм в версии 1980-1990-х годов исчерпал себя по трем основным причинам:
1) Расхождения между фламандской и валлонской (шире – франко-фонной) общинами достигли такой глубины, что не могут быть урегулированы с помощью существующих федеративных механизмов;
2) В результате политической и экономической экспансии Фландрии и нидерландофонов федеративная структура приобретает все более асимметричный характер, что приводит ее к регулярным кризисам;
3) Дальнейшее реформирование федеративной структуры Бельгии в сторону одностороннего расширения прав регионов превращает федерацию в рыхлое и неуправляемое образование.
Следует признать, что бельгийские политики генерировали немало предложений по выводу Бельгии из сложившейся кризисной ситуации.
План «нового старого» премьер-министра Бельгии Ги Верховстадта, изложенный им в январском послании 2008 года к королю Альберту 2, предлагал заключить «новый федеративный пакт», а также реализовать масштабную реформу государственного устройства, «одновременно усиливающую регионы, лингвистические общины и федерацию». Однако, было неясно, как можно осуществить подобный проект в условиях неравенства и глубоких расхождений по принципиальным вопросам между Фландрией и Валлонией, а также в связи с существующим дефицитом федерального бюджета.
Определенные надежды в сложившейся к началу 2008 года ситуации вызвала программа социально-экономической модернизации и «межобщинного компромисса», выдвинутая лидером Валлонского движения реформаторов, прежним министром экономики, вице-премьером уходящего Федерального правительства Дидье Рейндерсом. По его мнению, франкофоны должны были решиться на совместный экономический проект с фламандцами с целью вывода из депрессивного состояния Валлонии и Брюсселя.
В отсутствие же стратегического согласия между фламандской и франкофонной общинами каждая из сторон выдвигала более ограниченные проекты реформы, отдающие приоритет региональным интересам.
Можно вспомнить в этой связи предложение лидеров франкофонов (Д. Рейндерс, Р. Демотт) создать федерацию Брюсселя и Валлонии и «укрепить» Брюссель путем переподчинения ему муниципальных образований на его традиционной периферии. Умеренные фламандские националисты (CD&V и NVA) активно продвигали идею административного переподчинения брюссельской периферии Брабанту и проведение референдума о судьбе Брюсселя. Более умеренные правоцентристские силы Фландрии поддерживали решение об институциональной реформе, трансформирующей Бельгию в конфедерацию на договорной основе. Однако ни один из заявленных подходов не означает решения бельгийского «ключевого вопроса», что дает известные козыри радикалам обеих сторон, призывающим к демонтажу страны по линии «лингвистической границы».
Конструктивный потенциал подобных предложений, как можно заключить, крайне ограничен. Ибо ясно, что и Фландрия, и Валлония не смогут в краткосрочной перспективе стать полноценными государствами – членами ЕС, а выяснение территориальных и иных споров между ними может занять десятилетия; наиболее же сложным может оказаться положение столицы Евросоюза Брюсселя, фактически лишенного периферии и являющегося объектом многочисленных притязаний. Территориальные и межэтнические расколы, разрыв экономических связей в одном из исторических центров Европы нанесут ущерб процессу евроинтеграции в целом. Реалистической альтернативой подобным инициативам, по мнению автора, может являться комплексный план, включающий в себя следующие основные предложения:
1) Разработку и реализацию «плана Маршалла» для Валлонии, вписывающегося в стратегию европейской интеграции и позволяющего региону выйти из депрессивного социально-экономического состояния;
2) Разработку общего проекта экономической модернизации для Фландрии, Валлонии и Брюсселя в рамках общеевропейской стратегии экономической интеграции и межрегиональной кооперации;
3) Четкое и согласованное применение правовых стандартов ЕС во всех регионах Бельгии с акцентом на культурно-языковую сферу;
4) Последовательную реализацию политики мультилингвизма и укрепления общебельгийской идентичности во всех регионах страны;
5) Укрепление позиций общефедеральных институтов (правительства, парламента, судебных учреждений) и формирование многоуровневой системы консенсусного управления.
Для реализации данного плана в условиях Бельгии нужен качественно новый подход к государственному управлению. На взгляд автора, выход состоит в создании системы, основанной на взаимозависимости, ответственности и кооперации между квазигосударственными акторами, в конвергенции интересов субъектов федерации, в эффективной координации действий различных уровней власти и управления, с учетом возрастающего влияния на внутрибельгийские процессы структур и механизмов ЕС. Подобный подход представляется куда более эффективным, нежели ставка на простой территориальный передел и перераспределение властных полномочий между тремя регионами вплоть до полного демонтажа федерации, торжествующий сегодня.
Как полагает автор, единственным путем вывода Бельгии из системного кризиса является переход от конкурентной и параллельной моделей федерализма к его кооперативной модели, опирающейся на разветвленные полифункциональные сети, объединяющие регионы, лингвистические общины и институты местного самоуправления. Именно в сфере совместных полномочий федерации и регионов возможна реализация масштабных программ социально-экономической модернизации, где федеральной власти будет отведена роль координатора, а трем регионам Бельгии – роль проводников подобных проектов в жизнь, что в итоге позволило бы реинтегрировать ослабленное сегодня политическое и экономическое пространства страны.
Это позволит сделать более прозрачными сложившиеся в сегодняшней Бельгии межрегиональные и межобщинные границы, наполнить федеративные структуры новым содержанием, приступить к формированию качественно новой федеральной публичной политики, не сводящейся только к торгу между политическими элитами регионов за полномочия. В итоге не только отдельные бельгийские регионы, но вся территория федерации станет пространством управления различными проблемами – политическими, социально-экономическими, культурно-лингвистическими – утверждая себя как единое пространство публичного действия. Новая стратегия, по мнению автора, в случае успеха придаст дополнительный стимул для формирования качественно новой политики федеративного строительства и местного развития не только в пределах Бельгии, но и в масштабах всей Европы. В итоге единая гетерогенная Бельгия, опирающаяся на многоуровневую систему управления с высокой степенью кооперации внутриполитических акторов может стать базовой моделью для строительства «единой Европы».
