Взрывпакет «местное самоуправление»

Идея установить местное самоуправление как основу российского государственного и общественного устройства долгие годы не дает покоя кремлевским обитателям. Местное самоуправление пытались ввести еще в 1990 г. путем внесения поправок в последнюю советскую Конституцию, первый закон о местном самоуправлении современной России был принят в июле 1991 года, декларация местного самоуправления значится в российской Конституции 1993 года, наконец, для скорейшего внедрения местного самоуправления в 1995 и 2003 годах были приняты два закона с одинаковыми названиями — «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Несмотря на более чем стостраничный текст последнего закона и поэтапное введение его в действие (полностью он должен заработать с 2009 года), пока получается не очень. Мало того, закон в полную силу еще не действует, а в него уже вносятся поправки: по инициативе председателя Комитета Госдумы по местному самоуправлению г-на Мокрого, в закон должно быть внесено исправление, по которому мэров региональных столиц будет назначать поставленный Кремлем губернатор.

Как это стыкуется с Конституцией и законом о местном самоуправлении, не принципиально, потому что любая общественная конструкция, под которой нет реальной экономической основы — мертва. Есть ли разница в том, кто будет сидеть в кресле без властных полномочий, финансовых возможностей, работающего имущества? Мне кажется, нет. А ведь местное самоуправление — один из базовых блоков так называемых путинских реформ. Поневоле напрашивается сравнение с отражением: какова государственная власть — таково и общественное устройство на местах.

Унифицирующая основа местного самоуправления в Европе — Европейская хартия местного самоуправления, верховенство которой над национальным законодательством мы признаем безоговорочно. В Хартии говорится, что местное самоуправление — это «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». В переводе это означает, что местное самоуправление — форма реализации прав местного населения на самостоятельное и ответственное решение вопросов социально-экономического развития местности.

Конкретные формы реализации местного самоуправления изложены все в том же законе о местном самоуправлении. Территории, на которых в России осуществляется местное самоуправление, получили наименование «муниципальное образование». Это городское, сельское поселение и межселенная территория, образующие муниципальный район, а также городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Разработчики закона в свое время решили, что правом формировать местный бюджет, владеть муниципальной собственностью и обладать выборными органами самоуправления могут лишь муниципальные районы и городские округа, а все, кто ниже, таких прав иметь не будут. В результате, Новая Земля, располагающая лишь законсервированным ядерным полигоном и погранзаставой, получила статус городского округа в составе Архангельской области. Муниципальным районом ее признать нельзя по причине отсутствия городских и сельских поселений на ее территории, а назвать остров сельским поселением или межселенной территорий — значит лишить ее бюджета, финансируемого из центра.

А теперь об экономических основах деятельности органов местного самоуправления, о том, за что на последних муниципальных выборах было сломано столько копий. Было ли за что биться?

Закон о местном самоуправлении в качестве экономической основы муниципальных образований определяет находящиеся в муниципальной собственности имущество, имущественные права и средства местных бюджетов.

Что понимается под муниципальным имуществом и передается в наши дни на балансы органов местного самоуправления? Это имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, развития массовой физической культуры и спорта, организации благоустройства и озеленения территории, сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, местные автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов, жилищный фонд социального использования, местный пассажирский транспорт, пожарное оборудование и даже библиотеки.

Многовато, согласитесь. Если перечитаете еще раз — увидите, что в перечне содержится социально ориентированная собственность и отсутствует производственная, составляющая доходную базу любого местного бюджета. В законодательстве говорится лишь о том, что органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ и создавать условия для развития малого предпринимательства. Очевидно, разработчики закона предполагали, что создаваемые на местах предприятия будут находиться исключительно в частной собственности.

Для чего столько добра? Для решения вопросов местного значения, как они названы в законодательстве. К вопросам местного значения законодательство относит (наберитесь терпения):

— формирование, утверждение, исполнение бюджета;

— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

— владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом;

— организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, снабжения населения топливом;

— содержание и строительство местных автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений;

— организацию транспортного обслуживания населения;

— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

— обеспечение первичных мер пожарной безопасности, охраны общественного порядка;

— создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

И это еще не все! На местный уровень передали весь объем головной боли по жилью, льготам, образованию, здравоохранению. При такой постановке предполагается перевод масштабных финансовых потоков на местный уровень, вряд ли собственными силами органы местного самоуправления смогут справиться. Все произошло с точностью до наоборот.

Начнем с доходов. Как известно, доходы любого бюджета состоят из налоговых, неналоговых поступлений и субсидий сверху. Если с неналоговыми доходами все более или менее понятно (аренда, продажа имущества, земельных участков и т.п.), то с налоговыми поступлениями, главным источником формирования местных бюджетов, полная неразбериха.

Сегодня действуют, по меньшей мере, три федеральных законодательных акта, по-разному формирующих список налоговых доходов.

Есть действующий закон о финансовых основах местного самоуправления, относящий к налоговым доходам: не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций), подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, не менее 50% подоходного налога с физических лиц, не менее 5% налога на прибыль организаций, не менее 10% налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней из Государственных фондов), не менее 5% акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия и не менее 10% акцизов на остальные виды подакцизных товаров (кроме минерального сырья). Внушительный список, не правда ли?

Есть действующий Бюджетный кодекс, относящий к налоговым доходам местных бюджетов 100% земельного налога, 100% налога на имущество физических лиц, 90% единого налога на вмененный доход, от 30 до 60% единого сельскохозяйственного налога, ну и 100% госпошлины в довесок.

Есть действующий Налоговый кодекс, относящий к местным налогам только земельный налог и налог на имущество физических лиц, причем, в первой редакции Налогового кодекса от 1998 года предусматривалось не два, а целых пять видов местных налогов (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы), но потом какие-то переподчинили, какие-то отменили. Кстати говоря, закон о местном самоуправлении в части налоговых доходов местных бюджетов отсылает почему-то не к Бюджетному, а к Налоговому кодексу, хотя при расшифровке расходов — наоборот.

Запутанность с направлениями расходов местных бюджетов такая же. Если Бюджетный кодекс определяет направления расходов, связанных с нуждами местного населения, то закон о финансовых основах местного самоуправления предусматривает наличие «иных расходов, предусмотренных уставом муниципального образования». На практике за счет местных бюджетов финансируются районные суды, службы судебных приставов, государственные нотариальные конторы и даже метеорологические и ветеринарные станции, хотя эти службы должны финансироваться органами государственной власти. Из местных бюджетов в обход действующего законодательства выделяются бюджетные ссуды отдельным «нужным» гражданам, закупается оборудование, никакого отношения к местному населению не имеющее, выплачиваются миллионные гонорары за оказание «консультационных» и прочих услуг. Внес дополнение в устав — и перечисляй, сколько хочешь, все равно бюджета ни на что не хватит.

Новоиспеченные депутаты местного уровня, выигравшие 8 октября этого года муниципальные выборы, начали вникать в дела, и первым вопросом в их умах стал сакраментальный «за что боролись?». Вот лишь три примера из унылой российской действительности, достаточно полно характеризующих ситуацию в экономике местного самоуправления.

Первый пример касается решения местных социальных вопросов при новой системе финансирования. Есть в Ростовской области поселок Углеродный, ранее бывший в подчинении г.Гуково. В результате реформы местного самоуправления Углеродный стал сельским поселением в составе муниципального района и, как следствие, лишился собственного автономного бюджета. Во что это вылилось: поселок остался без машины скорой помощи, поселковая поликлиника работает без врачей, физиотерапевтический кабинет разоборудован, за первые два месяца 2006 г. в бюджет Углеродного поступило целых 1000 (тысяча) рублей!

Второй пример иллюстрирует взаимосвязь функционирования местной экономики и наполняемости муниципального бюджета. Есть в Псковской области милый городок Великие Луки. В 2005 г. в Великих Луках было собрано 1,813 млрд. рублей налогов во все бюджеты, а в его доходной базе осталось 223 млн. рублей или 12% от всех налоговых средств. На фоне Великих Лук городской округ Шуя, что в Ивановской области, выглядит богатеем: при собранных в 2005 году 1,2 млрд. рублей налогов в его распоряжении осталось целых 200 млн. или почти 17%! Правда, городские власти на эти «огромные» деньги не могут починить даже мост, ремонт которого стоит 360 млн. рублей, а потому выставляют его на продажу. В среднем по России расходы муниципальных образований в 2 раза превышают доходы, с бюджетным дефицитом существуют 98% органов местного самоуправления.

Третий пример демонстрирует возможности местных властей по развитию местной инфраструктуры за счет собственных и региональных финансов. Есть в Ставропольском крае неприметный Петровский муниципальный район. В соответствии с законом о местном самоуправлении Петровскому из государственной собственности Ставропольского края был передан 161 км. местных автомобильных дорог. Согласно расчетам управления дорожного хозяйства Ставропольского края, реальная стоимость содержания и ремонта переданных Петровскому району дорог в 2006 году составляет 104,55 млн. рублей. В консолидированном бюджете края на эти цели предусмотрено целых 18,45 млн. рублей или 17,6% от требующегося!

А мы переживаем за отмену выборов мэров столиц субъектов Федерации. Переживать надо не за отмену выборов, а за самих мэров, у которых бюджетных денег с каждым годом все меньше. А ведь им еще и о семье подумать надо.

В дореволюционной России под местными финансами понимались «материальные средства, необходимые для выполнения своих функций и ведения собственного более или менее самостоятельного хозяйства, в которых нуждаются союзы публичного характера, низшие, чем государство». Хозяйственными единицами были сельские общества, волости, города, уездные и губернские земства, а плательщиками волостных и мирских сборов до административной реформы Александра II были крестьяне.

С принятием Закона о земском самоуправлении земствам предоставлялся широкий простор по введению местных налогов и сборов. Земства получали доходы от обложения земли, другого недвижимого имущества, промышленности, торговли, судебных пошлин и сборов с бумаг. Впоследствии был введен предел обложения торговли и промышленности: законами об оценке недвижимого имущества были установлены правила оценки недвижимых имуществ, а законом об обложении недвижимой собственности было установлено, что земства не могли повышать сбор более чем на 3% в год

Основными направлениями расходов земств были школьное и медицинское дело, общественное призрение, дороги, экономическое благосостояние. Основаниями для распоряжения земскими средствами служили земские сметы и раскладки (в земствах в первую очередь планировались расходы), составляемые уездными и губернскими земскими управлениями и утверждаемые земскими собраниями, после чего земские сметы поступали на рассмотрение и утверждение к губернатору.

Городам по всем главным источникам бюджетных поступлений устанавливались пределы средств, которыми они могли располагать. При составлении сметы города в противоположность земствам исходили из доходов и только затем планировали расходы.

Города взимали следующие сборы: оценочный с недвижимых имуществ, с документов на право торговли и промыслов, с заведений трактирного промысла. Размер оценочного сбора с недвижимых имуществ определялся городской думой в процентах с чистого дохода этих имуществ, но не более 10% или в размере не более 1% от стоимости имущества по усмотрению общественного управления. С документов купеческих первой и второй гильдий взималось не более 15% с казенной цены, с остальных торговых и промысловых документов — не более 10%; с патентов на заводы по производству напитков и с заведений по продаже питья — не более 25%.

К мелким сборам были отнесены:

— сборы с актов засвидетельствования, протеста, предъявлений к взысканию;

— сборы за клеймение мер и весов;

— сборы за употребление общественных мер и весов на торговых местах (1 копейка с взвешиваемого пуда или ведра перемеряемых предметов);

— сбор с аукционных продаж движимого имущества (до 2%).

Если экономическая обстановка ухудшалась, города с разрешения государственной власти имели право вводить новые сборы. Где-то существовал больничный сбор, где-то устанавливались сборы с ввозимых и вывозимых товаров. Например, в 1888 году из 686 городов в общей сложности 53 имели различные дополнительные сборы.

За рубежом действующие модели местного самоуправления можно схематично разделить на англосаксонскую и континентальную.

В англосаксонской модели (ее придерживаются Австралия, Великобритания, Дания, Канада, Кипр, Мальта, Новая Зеландия, США, Финляндия, Швеция) для решения местных вопросов жителями избираются совет и некоторые должностные лица: начальник муниципальной структуры охраны правопорядка, представитель муниципального образования в суде, казначей. Англосаксонская модель не предусматривает назначения надзорных чиновников из центра. Контроль осуществляется посредством финансовых ревизий, инспекций различных государственных структур, судебного контроля. Обширного государственного контроля над деятельностью исполнительных органов муниципальных образований нет.

Континентальная или романо-германская модель (ее установили Австрия, Германия, Индонезия, Италия, Таиланд, Украина, Франция, Япония) строится на основе сочетания выборности и директивной назначаемости органов местного самоуправления. На низовом, первичном уровне в поселковых общинах или городах существуют только выборные органы местного самоуправления. Региональное звено муниципальных образований в виде объединений нескольких первичных структур характеризуется наличием выборных советов и назначенных представителей президента или правительства. Государственный представитель осуществляет функции контролера за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления, руководит региональной администрацией, подчиненной выборному совету, принимает решения об обращении к главе государства с просьбой о роспуске выборных региональных органов.

Масштабный государственный контроль в континентальной модели обосновывается значительным числом общегосударственных функций, переданных на местный уровень, обязанностью государства финансово поддерживать определенный стандарт их реализации, необходимостью обеспечения эффективности самого местного самоуправления, важностью содействия достижению национальных ориентиров в области экономики, финансов, государственного планирования.

Практически во всех странах доходы органов местного самоуправления не покрывают их расходы (например, в США доходы составляют не более 65% всех расходов, в Канаде — половину, в Японии — 40%). Сборы и платежи, как правило, составляют не более одной трети местного бюджета. В большинстве стран местные займы для финансирования муниципальных расходов покрывают порядка 10% от общей суммы муниципальных расходов.

Значительную часть доходов муниципальные образования получают из государственных фондов, прежде всего, из специальных государственных фондов поддержки муниципальных образований. Распределение средств из этих фондов производится с учетом численности населения, размера территории, уровня жизни, доли детей или пенсионеров среди жителей, других критериев.

Не правда ли, российская модель местного самоуправления схожа с континентальной? В этом кроется одна из причин отмены выборности губернаторов, вот почему против отмены выборов мэров так взбеленились и сами мэры, и европейские структуры, развивающие местное самоуправление.

А теперь разберемся, почему местное самоуправление в России буксует и, смею заверить, в нынешнем виде не заработает никогда. Разгадка проста: нельзя развивать экономику на основе исключительно частной собственности, уповая только на рынок, и выстраивать местное самоуправление на принципах континентальной модели, предполагающей активное государственное участие и в экономической, и в местной жизни. (Передел финансовых потоков и собственности, их генерирующей, — не государственное регулирование, а обыкновенное рейдерство под государственным прикрытием, об экономическом развитии страны в данном случае никто и не думает).

Отсутствие производственной собственности, минимальные собственные источники доходов местных бюджетов, недостаточное финансирование государством переданных на места функций на фоне снижения нефтяной конъюнктуры и параллельного увеличения государственных расходов, не связанных с обеспечением жизнедеятельности собственных граждан рано или поздно приведут сначала к повышению местных налогов (путем увеличения кадастровой стоимости земли и перехода на оценку имущества не по БТИ, а по рыночным ставкам), потом — к отказу местных и региональных властей перечислять налоги в центр, а в перспективе — к коллапсу государственного устройства.

Стоит ли переживать за «многострадальных» губернаторов и мэров, если то, что безуспешно пытались сделать поляки в 1612-м, французы в 1812-м, немцы в 1941-м, а именно уничтожить российскую государственность, уверенно осуществляют их современные русские последыши?